До 1 июля 2013 года российские чиновники высшего звена впервые должны будут отчитаться не только о своих доходах, но и о расходах. Станет это эффективным инструментом борьбы с коррупцией или очередной профанацией?

Указ президента, гласящий, что чиновники обязаны отныне декларировать свои расходы, власти преподносят как важный шаг в борьбе с коррупцией. Кроме того, декларации высокопоставленных чиновников будут проверять не только сотрудники кадровых служб соответствующих ведомств, но и специальное управление администрации президента. Насколько такая проверка будет объективной и кто проверит доходы и расходы президента России, размышляет член правления Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл — Россия» Елена Панфилова.

- Администрация президента разработала новый порядок проверки деклараций чиновников, но ведь их и раньше проверяли. Как вы считаете, что теперь изменится?

- В указе президента идет речь об отлаживании процедур проверки деклараций лиц, занимающих государственные должности в Российской Федерации, то есть о высших должностных лицах, так как на самом деле с проверкой их деклараций не все было гладко. В соответствии с предыдущими указами проверкой этих деклараций до сих пор занимался такой орган, как президиум Совета по противодействию коррупции. Но совет — это консультативный, а не постоянно действующий орган. Он состоит из министров, представителей правоохранительных органов, генпрокурора, главы Следственного комитета, нескольких представителей Общественной палаты. Понятно, что они никакие декларации проверять не будут. А президиум состоит из людей, которые частично являются сотрудниками администрации президента, а частично — членами совета. И получилось, что у нас довольно долго не было постоянно действующего органа, который мог бы день за днем заниматься регулярной проверкой деклараций высших должностных лиц. И сейчас указом президента эта проблема как бы решена. Ответственным назначено кадровое управление администрации президента, которое теперь занимается не только подбором персонала для органов власти, но и проверкой деклараций. Но тут возникает проблема. Она состоит в том, что в число лиц, замещающих государственные должности в Российской Федерации, попадает и руководство обеих палат нашего Федерального собрания. И вопрос в том, насколько правильно с точки зрения разделения властей, что декларации представителей законодательной власти будет проверять орган исполнительной власти.

- Кто тогда, по-вашему, должен заниматься проверкой деклараций чиновников высшего уровня и депутатов?

- С моей точки зрения, этим должен заниматься независимый орган, своего рода Счетная палата для госслужащих. Есть же у нас независимый орган, который надзирает над всеми бюджетными средствами, — это Счетная палата, есть и независимый орган, который надзирает над нашим законом, — это Генпрокуратура. И ничто не мешает создать независимый орган, который будет надзирать над должностными лицами, за их этикой, за их декларациями, будет заниматься их антикоррупционным образованием и следить за конфликтом интересов. А сейчас получается так, что теряется элемент независимости. И хотя, конечно, в нашей вертикальной системе власти, где все контролирует президент, это логично, вопросы остаются.

- А кто будет контролировать доходы и расходы президента или главы его администрации в соответствии с последними указами?

- Все, кроме президента, попадают в перечень лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. А президент, как считается, контролирует сам себя. Но я уверена, что этим также должен заниматься независимый орган, как и в большинстве стран мира. Так, например, в свое время независимый антикоррупционный орган инициировал импичмент латвийского президента в связи с тем, что были выявлены некие злоупотребления. И невзирая на то, что он президент, парламенту были представлены достаточно убедительные доказательства его вины, и парламент проголосовал за импичмент. В Америке, например, декларацию президента проверяет независимое Агентство по государственной этике, назначаемое на внепартийной основе. То есть руководителя агентства предлагает президент, а утверждает парламент, а учитывая, что там есть реальная политическая борьба, это орган по-настоящему независимый.

- Если такое агентство было бы создано в России, кто бы в него вошел?

- Например, треть его состава могла бы назначаться от исполнительной власти, треть — от законодательной, а треть — общественностью. Так делали в некоторых странах. Хотя вариантов может быть море, поскольку аналогичная система декларирования существует практически везде.

- В любом случае большинство деклараций российских госслужащих по-прежнему будут проверять кадровые отделы различных ведомств, которые занимаются этим на протяжении последних трех лет. На ваш взгляд, насколько эффективной показала себя эта система?

- На данный момент есть ощущение, что отделы кадров не справляются с полной проверкой деклараций госслужащих и что всерьез этим занимались лишь в отдельных ведомствах. Об этом свидетельствует статистика увольнений, связанных с враньем в декларациях. Дело в том, что в законодательстве не прописаны ни процедура, ни регулярность проверки деклараций, ни методика подготовки специалистов, которые могли бы профессионально проверять декларации. Ведь чтобы проверять декларации, нужно знать, где запрашивать информацию, нужно владеть языками, ориентироваться в вопросах собственности и в банковском деле. Пока есть ощущение, что проверкой деклараций занимаются очень выборочно. Кстати, если бы процедура проверки деклараций была четкой и исправно работала, то тогда не потребовался бы закон о декларировании расходов, поскольку регулярная проверка доходов и имущества и так является механизмом контроля над расходами чиновника. Ведь если у семьи чиновника появился особняк, это как раз и говорит о том, что у него есть расходы. И можно сравнить его прежние доходы с его расходами, и если они совпадают, то никаких претензий к нему не будет. Поэтому необходимость введения декларирования расходов явилась своего рода признанием того, что система проверки доходов, по сути, не работает.

- В новой декларации, которую все чиновники должны заполнить до 1 июля, появляется пункт о счетах в зарубежных банках. Как обнаружить незадекларированные счета? Справятся ли с этой задачей государственные контролеры или нам по-прежнему остается уповать на любознательных блогеров?

- Для этих целей есть Росфинмониторинг. Блогеры могут обнаружить счета в банках только случайно, например, увидев какие-то платежи, которые были произведены из иностранного банка. Потому что есть банковская тайна, и легального способа получить такую информацию у частных лиц просто нет. Но, повторяю, есть Росфинмониторинг, который входит во всемирную сеть ФАТФ — организацию, которая была создана для исполнения конвенции 2000 года о борьбе с транснациональной оргпреступностью. И все «росфинмониторинги» мира ежедневно собирают информацию о межбанковских переводах средств, принадлежащих высшим должностным лицам — министрам, губернаторам, мэрам и так далее. Так что соврать с иностранными счетами не получится, так как данные о них уже известны. И Росфинмониторинг, по идее, уже завтра может опубликовать список всех счетов всех наших должностных лиц. Правда, в России этот перечень высших должностных лиц пока не сформирован, и Росфинмониторинг все еще руководствуется общими международными стандартами. Но этот список должен быть утвержден в ближайшее время.

- Но где гарантии, что обнародование такой информации не будет выборочным, если за иностранными счетами чиновников не будет независимого контроля?

- Именно поэтому я выступаю за независимый орган, который мог бы обеспечить регулярные запросы в адрес Росфинмониторинга. Ведь общественные организации могут отследить только машины, квартиры, самолеты или яхты, купленные чиновниками. Но обеспечить неизбежность и неизбирательность контроля за их счетами мы не можем. Чтобы подобных подозрений со стороны общества не было, эта процедура должна стать максимально прозрачной. Вот публикует же Минюст план проверок НКО — что ему мешает объявить план проверок в отношении высших должностных лиц?

- А почему в России чиновники обязаны отчитываться только за расходы, превышающие их трехлетний доход, вместо годового или хотя бы двухлетнего? Это мировая практика?

- Это никакая не мировая практика, а чистой воды самодеятельность. В подобной форме декларирование расходов практически нигде не встречается. Во всем мире существуют регулярные проверки годовых деклараций доходов и имущества.

- А что, круг родственников чиновника, за которых он обязан отчитываться, во всех странах такой же узкий, как и в России, и включает только супругов и несовершеннолетних детей или нет?

- Нет. В перечне ФАТФ круг подотчетных родственников очень большой. В нем упомянуты и мамы, и папы, и братья, и сестры, и все дети госслужащего, и даже его бабушки и дедушки.

- Когда блогеры обнаружили у Владимира Пехтина недвижимость в Майами, депутат просто сдал свой мандат, и тут же все претензии к нему были исчерпаны. Ведь все, что грозит сейчас госслужащему за расхождение в декларациях, — это увольнение по недоверию. Это адекватная санкция?

- Нет. Конечно, это смешно и недостаточно. В большинстве стран мира чиновникам за это грозят штрафы, а кое-где и конфискация имущества. В некоторых странах мира вранье в декларации вообще рассматривается как незаконное обогащение. Статья 20 Конвенции ООН против коррупции прямо говорит, что если у должностного лица была обнаружена собственность, стоимость которой превышает задекларированные им доходы и происхождение которой он не может разумным образом обосновать, тогда наступает ответственность. Где-то госслужащим грозит административная ответственность, а где-то и уголовная. Иногда только за то, что человек не указал доходы в $2 тыс., ему приходится платить штраф в $10 тыс. Где-то штрафы меньше, а где-то больше. Был случай, когда суд постановил, что навравший в декларации губернатор одного из штатов США должен публично извиниться перед народом. А у нас за вранье в декларации чиновника могут лишь только уволить, при этом нигде не написано, что после этого он не может вернуться на госслужбу. Депутатам же не грозит даже потеря мандата, а только порицание с публикацией в «Парламентской газете».

- Получается, что статья 20 в России не исполняется?

- Нет. Статья 20 говорит вовсе не о контроле над расходами, а о санкциях. Если бы она была ратифицирована, то депутаты могли бы уже давно инициировать внесение поправок в Административный или Уголовный кодекс и установить санкции за незаконное обогащение и наличие собственности, которая не была указана в декларации.

- В последних президентских указах впервые даются гарантии защиты тех, кто заявил о фактах коррупции. Насколько они, по-вашему, эффективны?

- С одной стороны, появление нормы о защите заявителей — это фундаментальный прорыв. Еще несколько лет назад в ответ на наши предложения ввести подобные нормы законодатели отвечали, что это, мол, приведет к возрождению стукачества. Хотя мы все понимаем, что без заявителя не бывает дела. И блогер Доктор-Z на самом деле заявитель, и покойный Сергей Магнитский — заявитель, и все бизнесмены, которые сообщают о том, что у них вымогают взятки, — тоже заявители. Борьба с коррупцией строится на заявителях. И зачастую та же оперативная деятельность начинается из-за того, что правоохранительные органы получают информацию от заявителя. Поэтому защите заявителей отводится так много места в Конвенции ООН против коррупции. Но, увы, положение о защите заявителей в президентском указе изложено очень скупо. Особенно по сравнению с законами других стран, где система защиты прописана подробно, — в них указано, кто и кого защищает, и для разных заявителей разработаны разные системы защиты. Кого-то нужно защищать от увольнения, а кого-то — от незаконного уголовного преследования, например, по статье о клевете. Пока в нашей новой норме не сформулировано, кто конкретно несет ответственность за защиту заявителя — прокуратура, Минюст или полиция, — соответственно, систему защиты заявителей о коррупции надо еще дорабатывать и дорабатывать, чтобы она начала людей реально защищать.

- Почему?

- Потому что обычного человека могут обвинить не только в клевете. Против него могут сфабриковать дело, например, подбросив наркотики или обвинив в изнасиловании. Есть масса способов надавить на заявителя. Но в указе об этом нет ни слова. И это плохо. Что касается чиновников-заявителей, то в указе написано, что они не могут быть уволены в течение года, но ведь им могут урезать зарплату, понизить их в должности или отправить в командировку в Анадырь. То есть помимо увольнения существует масса способов превратить жизнь заявителя о коррупции в ад.

- А часто чиновники заявляли о коррупции в своем ведомстве?

- Бывают честные люди, которые не могут смотреть на то, как, например, наживаются на инсулине для больных. И они заявляют. Я с такими случаями сталкивалась.

- И как складывалась их карьера после этого?

- Плохо. Их увольняли, заводили уголовные дела и так далее. Прямо сейчас идет следствие по делу Константина Герберга, который обратился в правоохранительные органы, когда у госпредприятия, где он работал, стали вымогать взятку. Вымогатель был задержан, уголовное дело возбуждено, но через некоторое время на предприятии начались проверки и обыски, и вскоре уголовное дело было возбуждено в отношении самого заявителя. И таких историй довольно много. И в судах были такие истории, и в правоохранительных органах...

- Если сейчас мы увидим реальные разоблачения антикоррупционеров, не приведет ли это к тому, что в политику или на госслужбу будут идти либо люди, не сумевшие ничего добиться в своей прежней жизни, либо теневые представители крупных бизнесменов?

- В нашей безумной действительности борьба с коррупцией может привести к чему угодно. Я лично считаю нормальным, когда госслужащие или народные избранники успешны и обеспеченны. Но только в том случае, если они могут объяснить, откуда у них та или иная собственность, те или иные средства. Я за успешных людей во всех сферах общественной жизни. Это нормально — иметь квартиру в Майами и даже две, но человек должен объяснить обществу, как он на нее заработал, это объяснение должно быть достоверным и документально подтвержденным, а источник его средств — абсолютно законным. А вот совмещать госслужбу и бизнес — нельзя, прятать — нельзя, заниматься коррупцией — нельзя.

- А что, на ваш взгляд, предпочтут российские чиновники?

- Наверняка найдутся те, кто будет закрывать счета, переводить все доходы в Россию, но очень и очень многие переведут свои деньги на родственников разной степени дальности или в трасты, то есть предпочтут уйти в тень.