В России вновь разгорается дискуссия о целях и задачах государственной налогово-бюджетной политики — только в Москве за прошедшие две недели прошло как минимум четыре представительных мероприятия, где фискальные проблемы обсуждали ведущие эксперты и высокопоставленные чиновники. Причины обострения интереса к этой теме понятны: сегодняшние темпы роста экономики никого не впечатляют, но при этом со следующего года налоговая нагрузка на бизнес и население существенно возрастет. По оценкам Министерства финансов, в 2011 году она увеличится на 2,3 процентных пункта по сравнению с сегодняшними 36% ВВП, а к 2013 году будет уже на 3,6 п. п. выше, чем сегодня. Всем понятно, что увеличение налогового бремени запросто может поставить крест на перспективах послекризисного восстановления российской экономики, но самое обидное, что даже такая жертва отнюдь не гарантирует бюджетной стабильности. Илья Трунин, директор департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина, заявил недавно, что «в соответствии с фискальной политикой министерства выход на нулевой уровень дефицита планируется к 2015 году, несмотря на принятие таких мер, как существенное повышение акцизов на алкоголь и НДПИ в нефтегазовом секторе». Мало того, нынешнее повышение налогов, похоже, будет отнюдь не последним. «Мы стоим перед трендом повышения налогов», — пообещал министр финансов Алексей Кудрин.

Раскол

Неудивительно, что основным предметом сегодняшних дискуссий о налогах становится предстоящее повышение ставки отчислений во внебюджетные фонды с 26 до 34% (с 1 января 2011 года). И эти обсуждения открывают достаточно неожиданные вещи: как выясняется, среди чиновников немало противников этой новации. Так, помощник президента РФ Аркадий Дворкович заявил, что «ситуация повышения страховых взносов с 2011 года очень рискованная». Он напомнил, что соответствующее решение принималось в период низких бюджетных поступлений, но в последние несколько месяцев наблюдался рост доходов государства. «Не думаю, что мы приняли бы точно такое же решение, если бы принимали его в ноябре 2010 года», — сказал помощник президента. Не нравится повышение страховых взносов и Министерству экономразвития. Руководитель департамента МЭР Сергей Беляков предложил, если уж нет возможности отменить это решение, существенно расширить перечень налогоплательщиков, для которых хотя бы несколько лет будет действовать льготная ставка.

Однако главной неожиданностью стала резкая критика повышения пенсионных взносов со стороны Минфина. Алексей Кудрин заявил, что для сокращения дефицита Пенсионного фонда есть два пути. Первый — проведение структурных мер: сокращение досрочных пенсий, повышение пенсионного возраста и т. п. Второй — повышение налогов. «Если государство слабое, то оно пойдет по пути повышения страховых платежей или налогов, — сказал главный финансист страны. — Мы выбрали повышение налогов». При этом Алексей Кудрин напомнил, что лично он предлагал более поэтапное повышение пенсий и частичное повышение страховых взносов. «Но тем не менее решение выбрано, без этого решения не может быть выполнена политическая задача повышения пенсий, которую поставили все основные политические силы страны, поэтому это вопрос не к Министерству финансов», — подчеркнул министр.

Критикуя повышение пенсионных взносов, Алексей Кудрин отнюдь не лукавит. Пару недель назад его первый заместитель Сергей Шаталов и вовсе призвал пересмотреть решение о повышении взносов. «Повышение взносов станет серьезной нагрузкой на бизнес, но не решит проблемы внебюджетных фондов», — заявил замминистра финансов и в подтверждение своих слов сослался на результаты исследования Института Гайдара, согласно которым непосредственный фискальный эффект от повышения страховых взносов составит 1,8% ВВП. Но при этом, если налоговая нагрузка полностью ляжет на работодателя, то упадут поступления от налога на прибыль. Если работодатель перекинет налоговое бремя на сотрудника, срезав ему зарплату, то сократятся поступления от подоходного налога и тех же страховых взносов и НДФЛ. Только снижение поступлений налога на прибыль и НДФЛ из-за повышения страховых взносов оценивается в 0,5–0,6% ВВП. А дополнительные потери от перехода некоторых предприятий на серые схемы выплаты зарплаты и сокращения персонала — еще в 1,5–2% ВВП. Итого в лучшем случае бюджет от этого новшества ничего не получит, в худшем — налоговые поступления сократятся. Кстати, к аналогичным выводам пришли и аналитики Минэкономразвития.

При этом и Алексей Кудрин, и Аркадий Дворкович признают, что решение о повышении страховых взносов с 1 января 2011 года пересмотреть уже невозможно, поскольку Закон о федеральном бюджете, учитывающий эти новации, уже проходит второе чтение в Госдуме. Однако министр финансов надеется вернуться «к вопросу оптимизации обязательств пенсионной системы» после 2011 года, а помощник президента настаивает на срочном изыскании средств для частичной компенсации бизнесу потерь от этой новации — речь идет о сумме 160–400 млрд рублей.

Заявления чиновников об ошибочности повышения страховых взносов весьма симптоматичны, поскольку однозначно трактуются как критика сложившейся вертикали власти: начальник принял неправильное решение, против которого все возражали, и вот теперь все должны мучиться, но ничего изменить нельзя. Вполне возможно, что в министре финансов говорит простая человеческая ревность: на протяжении последних десяти лет он был самым влиятельным российским министром, но в вопросе пенсионных взносов Владимир Путин пренебрег его мнением и принял сторону Минсоцздрава. Так что теперь самым влиятельным министром в российском правительстве может считаться уже не Алексей Кудрин, а Татьяна Голикова. Но даже если и так, заявления главного финансиста страны вкупе с упорными слухами о том, что Алексей Леонидович не планирует оставаться на посту главы Минфина после 2012 года, свидетельствуют о серьезном расколе в путинской команде за год до президентских выборов. Впрочем, говорить о том, что элита решила делать ставку на второго кандидата, все-таки пока рано.

В поисках нового пути

Если в отрицательном отношении к повышению пенсионных взносов чиновники проявляют поразительную солидарность, то когда речь заходит о путях дальнейшего развития налоговой системы, никаким совпадением мнений и не пахнет. Алексей Кудрин видит два основных направления налоговой эволюции. Первое — дальнейшее увеличение налоговой нагрузки, поскольку, по его подсчетам, в России налоги ниже, чем на Западе. «Общее налоговое бремя в странах ОЭСР до кризиса составляло 30,5–36 процентов, в ЕС — около 38 процентов, в РФ — 36–38 процентов, — утверждает министр финансов. — Но если вычесть экспортную пошлину на нефть и газ и налог на добычу полезных ископаемых, налоговое бремя в России остается в 26 процентов. Это ниже, чем в США, 28–29 процентов. Так что у нас достаточно низкое налоговое бремя». В качестве конкретных шагов повышения фискальной нагрузки главный финансист страны предлагает, во-первых, увеличить налог на имущество. Такое повышение, по его словам, может произойти «в перспективе пяти лет» в размерах, увеличивающих налоговую нагрузку «примерно на 1 процент ВВП». Во-вторых, повысить акцизы на табак и алкоголь. «Несмотря на наше предложение больше повышать акциз на алкоголь, пока принято решение сохранить на этот год повышение на 10 процентов, — заявил Кудрин, мимоходом еще раз упрекнув начальство. — Но я думаю, что в ближайшие годы это будет и 20, и 30 процентов». В-третьих, радикально сократить налоговые льготы. «Дефицит бюджета по итогам года составит 4,7 процента ВВП, а льготы захватывают до 5 процентов ВВП, — отметил Алексей Кудрин. — Я не предлагаю отменить их все. Есть те льготы, которые должны сохраняться». В качестве примера таких льгот министр финансов указал на льготы для инновационных предприятий. «Когда мы вносили очередной пакет льгот по инновациям, мы пришли к выводу, что ранее введенные льготы не работают, нужны новые», — заявил он. При этом, правда, подчеркнув, что лично он — сторонник создания «нейтральной налоговой системы, в которой все предприятия будут равны, а льгот не будет». Второе направление совершенствования налоговой системы, которое видит Кудрин, — усиление налогового администрирования, в первую очередь контроль трансфертных цен.

Против кудринского курса на дальнейшее повышение налогового бремени резко выступил Аркадий Дворкович. «Для сокращения бюджетного дефицита в России нужно не повышение налогов, а рост экономической активности за счет снижения нагрузки на бизнес», — заявил помощник президента. Стремление министра финансов к построению нейтральной налоговой системы Дворкович охарактеризовал как «ложный посыл», отметив, что «налоговая система не может быть нейтральной по отношению ко всем отраслям экономики — если отрасли в экономике имеют разные возможности, то разные налоговые режимы для них вполне естественны». Вместо повышения налогового бремени помощник президента призвал вернуться к вопросу о целесообразности существования налога на добавленную стоимость. «НДС снижает личную ответственность налогоплательщика и создает предпосылки, чтобы на одного налогоплательщика накладывали издержки, связанные с действиями других налогоплательщиков, — заявил Аркадий Дворкович. — Особенно это действует в такой сырьевой стране, как Россия». При этом помощник президента вспомнил и об обостряющейся проблеме межбюджетных отношений в стране: «Мне кажется, что структура налоговой системы отвечала интересам межбюджетных отношений в период централизации. Но если мы хотим реальной ответственности человека, компании, муниципалитета, региона, нужно децентрализовать налоговую систему. НДС такой задаче противоречит».

Маленькой сенсацией, сравнимой с ожесточенной критикой министром финансов повышения пенсионных взносов, стала жесткая критика уже в его адрес со стороны давнего друга и соратника по либеральному лагерю Германа Грефа. Комментируя кудринские оценки тяжести налогового бремени, глава Сбербанка предложил сравнивать Россию не с США и странами Европы, а с Китаем и Индией. «В этом случае сравнение будет не в нашу пользу», — отметил он.

По поводу льгот по инновациям Герман Греф заявил, что с таким же успехом в России можно вводить льготы на выращивание бананов: «Нельзя стимулировать к росту то, чего нет, — сначала экономика должна войти в инновационный цикл, потом можно стимулировать». В целом же курс на повышение налогов глава Сбербанка и бывший министр экономики счел абсолютно ошибочным. «Нельзя раздеть голого. Обирать сейчас бизнес, который является источником экономического роста, невозможно. Если приоритетом является устойчивость экономического роста, то должен быть тренд на снижение налоговой нагрузки», — заявил Герман Греф.

На распутье

22 ноября во время встречи с «Деловой Россией» Владимир Путин заявил, что правительство вернется к обсуждению реформы налоговой системы через три года. Чуть раньше об этом же говорил и Аркадий Дворкович: «Поскольку бюджет уже принят, снижение налогов вряд ли возможно в ближайшие три года».

Таким образом, после президентских выборов нам будет предложена одна из двух стратегий в налоговой сфере. Первую условно можно назвать административной, она связана с усилением фискального давления на бизнес с одновременным совершенствованием налогового администрирования и активизацией борьбы с уклонениями от уплаты налогов и таможенных платежей. Вторая, назовем ее условно реформаторской, по сути, обещает нам новую радикальную налоговую реформу, главным содержанием которой станет переворот фискальной пирамиды с головы на ноги. Ведь в течение последних десяти лет налогово-бюджетная политика строилась на том, что налоговые доходы перемещались с местного и регионального уровня на федеральный, а бюджетные обязательства — наоборот: с федерального — на региональный и местный. В результате редкий муниципалитет в России сегодня не имеет бюджетного дефицита. Новая реформа должна исправить эту ситуацию. Во-первых, за счет взимания подоходного налога не по месту работы, а по месту жительства, что резко укрепит местные бюджеты и даст муниципалитетам ресурсы для выполнения многочисленных обязательств — от оборудования детских площадок до ремонта и строительства местных дорог. Во-вторых, за счет замены федерального НДС региональным налогом с продаж, что кардинально усилит бюджеты субъектов федерации. Одновременно налоговая система станет существенно прозрачнее: каждый гражданин сможет сопоставлять объемы своих платежей по подоходному налогу с изменением ситуации в своем дворе, микрорайоне, поселке и предъявлять местным властям соответствующие претензии. Кроме того, «реформаторская» стратегия подразумевает предоставление широких льгот и преференций, направленных на стимулирование развития бизнеса, в том числе путем снижения административной и коррупционной нагрузки. А бороться с бюджетным дефицитом в этой стратегии предполагается за счет борьбы с коррупцией. В частности, в качестве примера обширных возможностей в этой сфере Аркадий Дворкович привел оценки, обнародованные недавно начальником контрольного управления президента, согласно которым потенциал экономии бюджетных средств за счет улучшения работы системы госзакупок составляет 1 трлн рублей в год. «Я считаю, что это минимальная сумма», — подчеркнул помощник президента.

Можно отметить, что каждая из этих стратегий подразумевает возрождение сильного государства. Только «сильное государство» в каждом варианте понимается по-своему: в первом случае под этим подразумевают только карательно-силовой аппарат, во втором — экономический потенциал страны. Какая из этих двух стратегий будет в результате выбрана, зависит от исхода президентских выборов, но, пожалуй, еще в большей степени — от конъюнктуры сырьевых рынков. Очевидно, что чем ниже будут экспортные доходы, тем большее сопротивление встретят попытки реформирования налогово-бюджетной системы. Однако независимо от этих обстоятельств можно с уверенностью утверждать, что ставка на административно-силовые методы — тупиковый путь. Это не просто общее соображение — так утверждает современная политическая наука.

Время компромиссов

Выдающийся политолог Чарльз Тилли в свое время установил, что возможные стратегии развития государств укладываются в достаточно ограниченный спектр — от полностью капиталистических, как в коммерческих городах-государствах, до полностью принудительных, как в военно-административных империях. Выбор страной той или иной конкретной стратегии определяется в первую очередь ее ресурсами. Там, где высокий уровень экономики обеспечивал достаточные и сконцентрированные ресурсы для содержания административного аппарата, задачей элит было договориться об организованном и предсказуемом изъятии ресурсов в виде денежных налогов. Парламентаризм и либеральная политика первоначально возникли в этих государствах именно как механизмы компромисса между предпринимательским сообществом и бюрократическими элитами.

Там же, где государство и правящие элиты имели дело с распыленными ресурсами (например, крестьянством, рассредоточенным по множеству деревень), принуждение выдвигается на главную роль и государство само становится основным предпринимателем и реформатором. Если такому государству в текущий момент не угрожают войны и эффективная оборона не является главной заботой правителей, основным источником доходов становятся не налоги, о которых надо постоянно торговаться с населением, а иностранные займы и экспортно-импортные операции более или менее контрабандного толка. Поэтому о трудной и хлопотной работе по обеспечению рациональной эффективности власти здесь даже речи не идет.

То, насколько Россия соответствует второму описанию, просто потрясает (и, кстати, доказывает, что все рассуждения о нашем «особом пути» — полная чушь). Но с одним принципиальным уточнением: если речь идет о докризисной России. В конце 1990-х — начале 2000-х экономические ресурсы страны действительно были распылены по феодальным владениям местных князьков и региональных баронов, и жесткие административно-карательные методы под лозунгом построения «вертикали власти» спасли государство от банкротства, а страну — от еще одного распада. И буйный рост иностранных заимствований, и беспрецедентный рост сырьевого экспорта, львиная доля доходов от которого оседает в офшорах, — это тоже неотъемлемый атрибут «веселых нулевых».

Но сегодня ситуация изменилась кардинально. В частности, ускоряющееся бегство капиталов, немало озадачившее главу Центробанка Сергея Игнатьева, делает проблематичным привлечение иностранных займов. А неопределенная конъюнктура сырьевых рынков и валютные войны резко снижают доходность «экспортно-импортных операций более или менее контрабандного толка». Но самое главное, изменилась сама страна. Десятилетний золотой дождь нефтедолларов, конечно, осел главным образом в карманах чиновников и топ-менеджеров окологосударственных компаний. Но малому и среднему бизнесу кое-что все же перепало. И сегодня представители этих бизнес-категорий отнюдь не горят желанием терять все заработанное за последние годы только потому, что у чиновников сократились бюджетные потоки, которые можно попилить. Или даже потому, что некоторые высокопоставленные лица убеждены, будто главной целью существования государства является обеспечение бездефицитности федерального бюджета. В терминологии Чарльза Тилли, можно говорить, что в спектре возможных стратегий за последние годы Россия существенно сместилась от административно-принудительной зоны к капиталистической. Так что из силовых попыток заставить предпринимателей раскошеливаться снова и снова вряд ли что получится. Хотя бы потому, что у государства для этого сегодня нет надежных инструментов: как показывают последние события, силовые структуры едва ли не полностью разрушены коррупцией — начиная с МВД (взять хотя бы события в станице Кущевской) и заканчивая Службой внешней разведки (дело о провале нашей агентурной сети в США). Делать ставку на такую «силу» представляется как минимум легкомысленно. Так что пора начинать вести себя как государство «первого типа», по Тилли. То есть договариваться «об организованном и предсказуемом изъятии ресурсов в виде денежных налогов». Главное слово — «договариваться».