Директор российского отделения Transparency International Елена Панфилова— За последние два года, в том числе по инициативе президента Дмитрия Медведева, было принято множество мер по борьбе с коррупцией. В частности, принят и ряд нормативных документов, вводящих антикоррупционные ограничения для чиновников. Можете ли вы оценить эффективность этих мер?

— Действительно, начиная с 2008 года был принят целый пакет всевозможных мер. Причем надо отметить, что этими мерами пришлось с нуля строить практически всю институциональную борьбу с коррупцией. До 2008 года у нас не было единой системы по борьбе с коррупцией, которая включает в себя три основных классических направления этой борьбы — предотвращение, противодействие, образование. По противодействию были какие-то отдельные антикоррупционные кусочки в законе о государственной и гражданской службе, отдельные нормы в законе о госзакупках, несколько статей в УК. Антикоррупционного образования вообще не было, то президенты, то общественники лишь говорили вслух временами, что коррупция это плохо. И поскольку все строилось с нуля, то первые антикоррупционные документы были несколько расплывчаты и бесформенны. В них пытались впихнуть все подряд. Даже федеральный закон "О противодействии коррупции" похож на сборную солянку — чуть про уголовные меры, чуть про предотвращение, про антикоррупционное поведение. Это вызывало вопросы: как эта борьба будет происходить на практике? Но затем начали появляться президентские указы. И хотя регулирование такой сферы указами, а не законами не самый правильный правой путь, в итоге хоть что-то сдвинулось с места.

— То есть система, которую уже выстроили, неплохая. Однако уровень коррупции не очень-то и снижается.

— Есть два момента, которые, наверное, определяют то, что на сегодня мы не имеем тех результатов, которые нам бы хотелось иметь. Первый момент. Среди тех, с кем эти законы и меры призваны бороться, есть огромное количество весьма сильных и влиятельных людей, которые питаются от коррупции. Для которых коррупция является основой существования и которые в состоянии организовать эффективный административный саботаж любых антикоррупционных реформ. Эти люди, сидящие внутри власти, как раз и имеют тот нелегитимный доход в $300 млрд в год, о котором говорят эксперты. Это же не рядовые милиционеры или врачи! Эти деньги получают люди совсем другого уровня.

— Кто эти чиновники?

— Например, это люди, которые сидят на руководящих должностях в сфере строительства дорог, в сфере распределения госзаказов, социального снабжения, всех сфер, которые связаны с распределением ресурсов в экономической сфере. И прямо сломя голову бороться с коррупцией никто из них не побежит. Все эти люди точно не бегают с криками "Долой коррупцию".

— Но тогда им приходится как-то обходить указы и законодательство, которое в целом ужесточается.

— Вот тут как раз второй момент. Хотя закон о доступе к информации, то есть о прозрачности всего госуправления, вступил в силу в этом году, но оно пока непрозрачно для общества. И это способствует изыскиванию возможностей саботировать, обходить антикоррупционные нормы, препятствовать закрытию "дырок" в регулировании. Вот нам объявляют: мы законопатили такую-то дырку, убрали такой-то административный барьер, который порождал коррупцию. А то, с какими жалобами приходят к нам люди, показывает, что, как только законопатили одну дырку, тут же находится другая. Возьмем систему госзакупок. Она вроде бы отлажена, повышена прозрачность. Но выясняется, что в госкорпорациях, где как раз много денег и идет огромная экономическая деятельность, вообще ничего не прозрачно, а конкурсные процедуры вообще не соблюдаются. Они воспользовались тем, что совмещают государственные функции и функции хозяйствующих субъектов, и сумели так все оформить, что требования о прозрачности, которые распространяются на бюджетную сферу, на них не распространяются. У нас скоро выйдет доклад по Росатому, это курам на смех.

— С госкорпорациями уже более или менее понятно, они совмещают несовместимое, и президент поручил их акционировать.

— Возьмем еще пример. Разрешительные функции государства. Запретили необоснованные проверки малого и среднего бизнеса, то есть прямые поборы. Да, перестали ходить и вымогать деньги напрямую за согласование или проверку технических или противопожарных параметров. Но теперь — и это повальная практика последних двух лет — просто сообщают, что мы ваши параметры примем, если вы установите оборудование, купленное в такой-то компании. Нигде же не написано, что госорган не может предъявлять дополнительные технические требования. И они предъявляют. А ведь законопатить эту дырку просто — запретить предъявлять любые дополнительные требования к бизнесу. Государство не должно определять, какого формата розетки и где должны стоять. Тогда просто не будет услуг, за которыми можно отправить в "дружественную" компанию.

В итоге получается так, что за эти два года какие-то нормы, требования, какие-то стены, пускай еще тоненькие, бумажные были возведены, но напор людей, стремящихся к незаконному обогащению, сильнее этих стенок.

— Толщина "стен" ведь зависит и от выполнимости всех антикоррупционных мер. Какие из принятых за последние два года мер фактически пока невыполнимы?

— Да, возьмем те же декларации о доходах и имуществе. Прекрасная мера. Она позволяет не сразу, но год за годом отловить коррупционные действия. Но вдруг выясняется, что введенная система проверок деклараций совершенно неадекватна, мы подошли без подготовленного человеческого капитала. Ведь коррупционеры зачастую прячут нажитые капиталы за рубежом. Но есть ли у крошечных комиссий, которые созданы во всех министерствах и ведомствах для проверки деклараций, ресурсы, чтобы слетать в Европу или США, чтобы проверить, нет ли у их сотрудника там незадекларированной виллы? Более того, они даже не знают, что должны бы это делать. Получается, что проверяется лишь совпадение декларации и сведений, которые подаются в налоговую службу. В итоге случайно выявляются лишь единичные случаи. В общем инструмент есть, а механизмов для его работы нет. И у нас очень много таких норм, которые заявлены как сильные, которые вроде должны дать результат, но в них нет ни человеческого, ни материального ресурса для их выполнения.

— А какие нормы для эффективной борьбы с коррупцией у нас вообще пока отсутствуют?

— Для борьбы с системной коррупцией, а именно такая у нас в стране, во-первых, надо вводить контроль за расходами. В регионах особенно видны несоответствия. Вот какой-то губернатор публикует декларацию, от которой плакать хочется: у него машина — старая Audi, 2-комнатная квартира, жена не работает и зарплата 20 тыс. руб. И при этом их сын рассекает на Ferrari по всему городу, живет в загородном особняке. И это видит весь город. Люди перестают верить, что можно что-то изменить. Когда появится декларация расходов, то уже придется более аккуратно с этими самыми особняками для детей, с этими самыми Ferrari.

— А если подкупить контролеров?

— Но людей-то подкупить нельзя. И если люди скажут: вот, наш чиновник отстроил особняк за это время, то подкупи хоть всех контролеров на свете, а особняк же на месте останется.

— То есть повышение роли общественности и СМИ является важным фактором борьбы с коррупцией?

— Да, это классика. Это можно считать второй недостающей мерой. Наши кремлевские борцы с коррупцией от этого морщатся. Они считают, что это как бы вторично. Но мы убеждены, что свобода СМИ — краеугольный камень. Причем свобода в том, что должны быть разные СМИ. Тогда даже если есть там какая-то ангажированность, все равно кто-то про кого-то напишет. На Западе так и происходит.

— Но ведь еще и госорганы, ответственные за коррупцию, на эту информацию должны обращать более пристальное внимание. На Западе СМИ могут и премьера, и президента снять.

— У нас, к сожалению, отношение к расследовательской журналистике катастрофическое. Как мне сказал один мой хороший друг, журналист: у меня создается впечатление, опубликуй я хоть фотографию какого-то выдающегося нашего чиновника с чемоданами кэша на пороге его виллы, все скажут: ну и ладно. А ведь, кстати, при Ельцине было такое постановление, согласно которому любая публикация в СМИ о поведении или о фактах, содержащих возможную коррупционную составляющую, была обязательна для проверки в течение месячного срока в прокуратуре и контрольном управлении при администрации президента. А сейчас этого нет.

А что касается участия общественности, то здесь необходимо выстраивать государственную систему защиты заявителей, информаторов о коррупции. Об этом в самом МВД говорят. Люди боятся заявлять, ведь может быть угроза физической расправы. Здесь серьезная проблема с предпринимателями. Даже если он заявит и даже выиграет дело по поводу того, что был откат на тендере, он же просто не сможет в этом городе работать. Его свои же ототрут, которые предпочитают по коррупционным правилам играть. А ведь заявления людей — это ключевое звено в борьбе с коррупцией. Этого источника информации просто сейчас нет. И система госпроверки у нас еще эмбриональная. Сотрудники внутренней безопасности, комиссии в ведомствах не в состоянии все на свете отловить.

Третье — необходимо ускорить перевод госуслуг в электронную форму. На местах зачастую это указание президента просто саботируют. Это эффективный способ борьбы с коррупцией, это отсекает людей от чиновников. Если вы можете ребенка записать в детсад электронным образом, то кому вы будете платить, компьютеру?

Четвертый пункт касается борьбы с низовым уровнем коррупции, в том числе муниципальным. Самое лучшее средство — свободные выборы. Чтобы не чиновники управляли, а публичные персоны. Я понимаю, что это звучит в наших обстоятельствах как экстремизм, но это так. Если в муниципалитете или в поселковом совете окопался коррупционер, местные правоохранительные органы дремлют или в сговоре, как граждане их могут сколупнуть?

— Никак. Но и выборы могут не помочь.

— Но здесь есть хотя бы возможность для постепенного улучшения. Даже если и на выборах без подкупов не обойдется, может быть, окажется, что следующий немного лучше прежнего. Пусть плохой с плохим конкурирует, через два раза выберут хорошего. К тому же люди могут плохого и снять. А с назначенными сверху руководителями вообще ничего сделать нельзя. В моем районе назначенный глава управы явно подкупил всех на свете, потому что на любые заявления приходит ответ от его же друзей, что ничего не обнаружено, факты не подтвердились.

— Но такие отписки и на верхнем уровне могут быть.

— Ну конечно. Поэтому пятым необходимым фактором для борьбы с коррупцией должно быть наличие политической воли. Вот недавний пример. Россия, не побоюсь сказать, стала автором физического чуда. Размах этого чуда даже представить себе невозможно. Речь идет о деле Даймлера. С одной стороны, есть доказанный на Западе в суде факт дачи взятки российским чиновникам. Более того, компания признала свою вину и в досудебном порядке согласилась заплатить немалый штраф — $185 млн. И в судебном решении перечислено, из каких банков были отправлены деньги за такие-то услуги некоего чиновника из некоего министерства России. А с нашей стороны, то есть там, где брали, нам говорят: проведена проверка — факты не подтвердились. Чудо налицо: с той стороны деньги отправили, а на этой стороне их никто не получил. Взяткодатель есть, а взяткополучателя нет. Вы представляете, исчезновение денег в пространстве. Настоящее чудо, достойное канонизации.

— Но понятно, что деньги не перечислялись напрямую на счета чиновников, наверняка на какие-нибудь структуры. А счета там были указаны?

— Нет, в данном случае деньги были переведены конкретным чиновникам за конкретные услуги, там даже написано за что. Они обязаны это писать, это тоже, кстати, мера по борьбе с коррупцией. Но там дело закрыто в досудебном порядке, и чтобы получить номера счетов и фамилии чиновников, конкретную информацию, с нашей стороны необходимо начать расследование и направить запросы в рамках международного сотрудничества. Согласитесь, что, если деньги кому-то были отправлены, значит, надо здесь найти тех людей, которые к этому имели отношение, это наша святая обязанность. А нам до последнего времени отвечали: все проверили, никто ничего плохого не сделал. И практика показывает, что без политической воли на этой стороне никто не начинает расследование. В силу того, что в ходе этого международного сотрудничества и совместных расследований может такое всплыть!

— Политическая воля позволит убрать неприкасаемость?

— Да, именно так. Зачастую информация о каких-то серьезных потенциально доказуемых коррупционных преступлениях есть, газеты, интернет пестрят сообщениями, но ничего не происходит. В лучшем случае быстренько какого-то чиновничка рангом пониже снимут. Дело вроде закрыли, но система-то никуда не девается. Потом приходит на это место новый чиновник, и постоянные поборы или распилы, которые на некоторое время притихли, снова начинаются.

— И как эту систему можно убрать?

— Двумя параллельными действиями. Первое — невзирая на чины и лица, просто брать и сажать на высоком уровне, чтобы никому неповадно было. Но здесь важно, чтобы на всех уровнях власти были проводники политической воли. Тогда у коррупционеров не будет ощущения, что пронесет. А у нас получается, сверху кричат, а ну-ка сделайте это! А пока оно долетает до самого низа, а там уже и некому это в руки взять. Хотя и прокуроры, и следователи, и МВД, и суды умеют у нас реагировать на ясные приказы сверху. Без политической воли ничего не получается.

Кстати, Дмитрий Анатольевич и все вокруг него сейчас очень любят ссылаться на пример Сингапура: мол, ах, какой Сингапур, там нет коррупции. Только они забывают, что когда Ли Кван Ю начинал борьбу с коррупцией еще в 70-х годах, то он посадил одного из братьев и двух лучших друзей. У него даже цитата известная есть о том, что принципы борьбы с коррупцией, к сожалению, иногда заставляют резать по живому. Типа Платон мне друг, но истина дороже.

— А те страны, которые в вашем индексе восприятия коррупции стоят на первых местах, они тоже резали по живому? И другие меры, которых пока нет в России, проводили?

— В этом году индекс восприятия коррупции отражает в большей степени как раз уровень восприятия недостаточности борьбы с коррупцией. Те страны, которые стоят, в отличие от России, в верхних строчках, проводили все недостающие нам меры, о которых мы говорили. И также резали по живому. И менталитет здесь ни при чем. В странах, близких нам по менталитету, видны улучшения — в странах Прибалтики, в Польше улучшения. В Литве много проблем, но импичмент президенту за коррупцию был. Когда люди видят, что даже президент может слететь за коррупцию, там все начинает бодрее вертеться. Контроль расходов кое-где вводили, кое-где нет. Где-то для отдельных должностей. То есть страна просто брала и делала. Тут еще и вопрос в том, что им это было для чего-то нужно. Они понимали, что без Европы не выживут, подстраивались под нее. Они оттачивали очень быстро и очень эффективно и зачастую резали по живому. А у нас боятся и мне постоянно говорят: Елена Анатольевна, вы что, крови хотите?

И еще немаловажно, что во всех странах, которые чего-то добились, был центр безусловного принятия решения и контроля, специальный орган.

— В каком виде?

— В самых разных. Где-то специальное бюро, где-то специальная служба прокуроров, где-то спецподразделение при президентах или в исполнительной власти. Но в любом случае это та инстанция, которая координирует, проверяет, которую боятся, в которую стекается вся информация. Это тот штабной вагон, который и все делает, и за все отвечает. А у нас такого органа пока нет. Поэтому у нас борьба с коррупцией это то самое дитя, которое у семи нянек не то что без глаза, а без обоих глаз, без рук и без ног. У нас за борьбу с коррупцией частично отвечает правоохранительная система, частично комиссии при ведомствах, частично ФАС, частично администрация президента. И сам президент как инициатор. Но куда можно позвонить и спросить: а в целом за октябрь—ноябрь какие у нас достижения? Некуда. Так что нужен специальный орган. В начале 2000-годов создали же орган по борьбе с отмыванием денег — Росфинмониторинг. Он же работает.

— А представьте, создали орган, ввели все недостающие механизмы. А наши люди опять научились все обходить. И контроль за расходами тоже.

— Как шутят мои коллеги, мы ставим задачу на первом этапе не побороть коррупцию до конца, не извести всех коррупционеров, а сделать им жизнь хотя бы чуточку менее комфортной.

— Ну да, чтобы риск был больше, а прибыли меньше…

— Чтобы они хотя бы напрягались чуть-чуть.