Продолжение. Начало: К вопросу о совершенствовании нашей финансовой системы: отдельные подходы

К критике законопроекта «Об обороте основного капитала».

У проекта закона «Об обороте основного капитала» очень странная судьба. Внесенный в Государственную Думу под названием «О восстановлении основного капитала», этот законопроект очень широко обсуждался общественностью, в результате чего в него были внесены определенные изменения, в том числе изменено и название, поскольку первоначальное его наименование было достаточно узким.

Свои замечания по данному законопроекту представили несколько субъектов Федерации, Правительство РФ, Банк России, Министерство финансов, Министерство экономического развития и торговли, Министерство по налогам и сборам, Министерство юстиции, Правовое управление Государственной Думы, Институт экономики РАН, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, целый ряд научных учреждений и организаций.

В большей части присланных заключений выражена поддержка амортизационного механизма, который предложен рассматриваемым законопроектом, и одобрена общая концепция закона, хотя и отмечается, что законопроект не согласован с рядом действующих законодательных актов.

И, тем не менее, законопроект был отозван авторами. Возникает вопрос, почему? Позиция разработчиков законопроекта была изложена достаточно подробно, их аргументы и логика нам понятны. Но насколько сильны контрдоводы их оппонентов? Рассмотрим критические замечания к законопроекту более подробно, причем остановимся на наиболее негативных.

В отзыве Банка России основная критика связана с отсутствием в проекте закона регистрации объединенных амортизационных касс в Банке России как кредитных учреждений. В ответ на это авторы законопроекта высказываются в том смысле, что вполне достаточно регистрации и лицензирования объединенных амортизационных касс (OAK) в налоговых органах. Кроме того, они утверждают, что регистрация и лицензирование OAK в Банке России расширит область его ответственности до пределов, которые просто превышают его возможности, что может привести к выходу из-под контроля главной сферы ответственности Банка России –  банковской системы.

В заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы по проекту федерального закона № 100593-3 «Об обороте основного капитала» отмечается, что законопроект содержит нормы различных отраслей права: и гражданского, и административного, и банковского, и налогового и т.д., а поэтому достаточно трудно определить предмет правового регулирования. Кроме того, содержание отдельных терминов, используемых в тексте законопроекта, не соответствуют действующему законодательству.

То, что законопроект требует доработки с точки зрения правил юридической техники, несомненно. Для того законы и рассматриваются в трех чтениях, чтобы отшлифовать все «шероховатости» редакционного и юридико-технического характера. Однако принципиальных возражений со стороны Правового управления Аппарата Государственной Думы по рассматриваемому законопроекту не было.

Более серьезное замечание относительно проекта федерального закона «Об обороте основного капитала» встречаем в отзыве Министерства экономического развития и торговли (МЭРТ): «Предложенная в законопроекте концепция государственного регламентирования направления использования амортизации не соответствует принципам свободы экономических субъектов». То есть, МЭРТ стоит на позиции, что амортизационные средства можно использовать куда угодно и на что угодно.

В ответ на это замечание разработчики законопроекта ссылаются на тот факт, что даже в некоторых странах с либеральной экономикой (в качестве примера приводится Франция) установлены определенные правила использования амортизационных средств. Кроме того, авторам законопроекта кажется странным «экстремальный экономический либерализм», проявленный МЭРТом в условиях нынешней России с ее тяжелым положением в области износа основных фондов, грозящим техногенными катастрофами и развалом всей экономики.

С точкой зрения МЭРТа перекликается и замечание Правительства РФ, в заключении которого говорится, что: «Предлагаемый в законопроекте механизм воспроизводства основного капитала противоречит основным принципам гражданского законодательства, предусматривающим, что юридические лица свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и каждое физическое или юридическое лицо имеет право беспрепятственно пользоваться своим имуществом». 

Кто же прав?

Спрашивается, кто же прав во взглядах на реформирование амортизационного механизма России: разработчики законопроекта или Правительство РФ и те, кто находится с ним по одну сторону баррикады? Попробуем разобраться, хотя ситуация складывается парадоксальная.

Мне самому не слишком импонирует идея добровольно-принудительного создания ОАК. Однако это ненамного хуже обязанности кредитных организаций представлять информацию в отношении всех заемщиков, давших согласие на ее представление, хотя бы в одно бюро кредитных историй, включенное в государственный реестр бюро кредитных историй. Та же принудиловка и тоже ради благого дела.

С тем, что основные средства сильно изношены, вряд ли кто будет спорить. Грозит ли это техногенными и прочими катастрофами? Или это только кликушеские заявления разработчиков законопроекта? Во многом это зависит от того, насколько добросовестно будут исполнять свои обязанности служащие государственных надзорных органов (пожарный, санитарно-эпидемиологический надзор, надзор в сфере связи, надзор за конструированием и изготовлением оборудования химического и нефтяного машиностроения для химических, нефтехимических, нефтеперерабатывающих и других взрывопожароопасных и вредных производств и т.д. и т.п.). Уж если основное средство выработало свой ресурс, то оно должно выводиться из эксплуатации безопасным образом, либо подвергаться капитальному ремонту. Выбытие основных средств, исчерпавших свой ресурс – это одно, а продолжение их эксплуатации в нарушение всех правил, что зачастую и приводит к катастрофам – это все-таки иное. Другое дело, когда основное средство заменить нечем или ремонтировать не на что – «проели» амортизацию. Тут уж ничего не поделаешь.

Но это уже другой вопрос. Зачем было городить огород с приватизацией и передавать производственные предприятия в частные руки, чтобы через какое-то время, устанавливать контроль расходования амортизационных средств новоявленными собственниками, как будто они являются ограниченно дееспособными гражданами? Руководство ОАК фактически начинает играть роль «попечителей» юридических лиц в отношении распоряжения амортизационными средствами, хотя попечительство – институт, применимый исключительно к гражданам (п.2 ст.33 Гражданского кодекса Российской Федерации – ГК РФ):

«Попечители дают согласие на совершение тех сделок, которые граждане, находящиеся под попечительством, не вправе совершать самостоятельно.

Попечители оказывают подопечным содействие в осуществлении ими своих прав и исполнении обязанностей, а также охраняют их от злоупотреблений со стороны третьих лиц».

Правда, согласно рассматриваемому законопроекту у руководства ОАК нет права вето, ибо отказ подтвердить соответствие использования амортизационных средств целевому назначению преодолевается второй подписью их владельца. При этом проект закона просто предусматривает, что неправомерно использованные средства амортизационного фонда переводятся в разряд прибыли организации и с них удерживается налог на прибыль. Счет основного капитала уменьшается на сумму неправомерно использованных амортизационных средств. Кроме того, на организацию могут быть наложены санкции согласно статье 120 Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ) – «Грубое нарушение правил учета доходов и расходов и объектов налогообложения». Эти санкции могут быть наложены и на руководство ОАК, если им было завизировано такое использование.

По этой причине утверждение авторов заключения Правительства РФ на законопроект о том, что нарушается основной принцип гражданского законодательства, гласящий, что «каждое физическое или юридическое лицо имеет право беспрепятственно пользоваться своим имуществом» выглядит натяжкой. Просто амортизационные средства, использованные не туда, куда предписывает проект закона, будут облагаться налогом на прибыль, и, кроме того, могут быть применены санкции за нарушение правил учета доходов и расходов и объектов налогообложения. Или это несправедливо? А куда денешься – каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы (Конституция Российской Федерации, статья 57).

Конечно, для субъектов предпринимательской деятельности такая постановка вопроса будет огорчительной по сравнению с тем, что они имеют на сегодняшний день. Но законодатель вправе стимулировать обновление и восстановление основных средств, освобождая амортизационные отчисления от налога на прибыль, и, напротив, не поощрять иное расходование названных средств, применяя этот налог.

То, что предприятия распорядились амортизационными средствами не должным образом - кто ж виноват? Такие у нас «эффективные собственники» предприятий. На своем предприятии – что хочу, то и ворочу. Если «эффективный собственник» хочет жить одним днем, это его право. А иначе амортизационные средства превращаются в объекты, нахождение которых в обороте допускается по специальному разрешению, то есть они становятся чуть ли не ограниченно оборотоспособными объектами, что, согласитесь, само по себе странно.

Можно ли в этом случае говорить, что сталкиваются интересы государства и конкретного субъекта предпринимательской деятельности? Вряд ли. Хотя государство и заинтересовано, чтобы предприятие продолжало работать «вечно», генерируя непрерывный поток налогов, но конкретный «эффективный собственник» этого может не хотеть – это вполне допустимо. Именно государство в лице законодателя установило в пункте 2 статьи 61 ГК РФ, что юридическое лицо может быть ликвидировано по решению его учредителей (участников) либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами, в частности в связи с истечением срока, на который создано юридическое лицо или с достижением цели, ради которой оно создано. В таком случае предприятие может быть совершенно не заинтересовано в восстановлении основных средств, а, следовательно, и в накоплении денежных средств на эти цели. Но в этом случае и само нормативное начисление амортизации теряет смысл; эта нелепость устраняется именно свободным использованием амортизационных средств. Однако логичнее было бы не начислять ее вовсе, чтобы нечего было и расходовать.

Теперь - что касается нарушения принципа, согласно которому «юридические лица свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора».

Позволю здесь не согласиться с авторами заключения Правительства РФ к проекту закона. Если мы обратимся к абзацу второму пункта 1 статьи 421 ГК РФ «Свобода договора», то прочитаем там буквально следующее:

«Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена настоящим Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством».

То есть, ничто не мешает законодателю в тех случаях, когда он считает это целесообразным, понудить стороны к заключению договора. И никакого в этом нарушения ГК РФ не будет. Это, во-первых.

А, во-вторых, в статье 13 проекта закона прямо устанавливается норма, согласно которой «независимые организации выбирают ОАК свободно, принуждение к участию в той или иной ОАК не допускается». Но я уже отмечал, что из законопроекта неясно, что делать предприятию, если его не устраивает ни одна ОАК?

Поэтому, если рассматривать ситуацию строго формально, то «при желании» можно и не обнаружить никаких нарушений принципа свободы договора. Хотя несомненно, что необходимость для организации искать еще 9 партнеров, чтобы создать новую ОАК, или заниматься поисками подходящей уже созданной ОАК, – это дополнительные хлопоты.

Наконец, обратимся к общему вопросу о свободе экономических субъектов, поскольку в отзыве Министерства экономического развития и торговли утверждается, что «концепция государственного регламентирования направления использования амортизации» не соответствует принципам свободы этих субъектов.

Если под свободой понимать отсутствие каких-либо ограничений, то, безусловно, проект закона в определенной степени стесняет субъектов экономической деятельности, но не более, чем предусмотренная действующим законодательством обязанность начислять амортизацию по нормативу, а также множество других условностей, присущих общественной жизни. Абсолютной свободы не бывает. Как говорил, потерявший свой авторитет классик: «Жить в обществе и быть свободным от общества – нельзя». Вот почему под свободой обычно понимают возможность проявления субъектом своей воли на основе осознания законов природы и общества. Отсюда и вытекает известное определение, что свобода – осознанная необходимость.

Таким образом, на свободу тоже можно смотреть по-разному. Зачем регистрировать предприятие, зачем получать лицензии, зачем сертифицировать продукцию – этот ряд вопросов можно продолжать без конца – и все названные процедуры и мероприятия можно рассматривать как препятствия, ограничивающие свободу экономических субъектов.

Но уж если МЭРТ и Правительство РФ выступили такими последовательными поборниками свободы в связи с реформированием амортизационного механизма, то мы должны были бы от них ожидать встречного предложения о переходе на модель, используемую в Великобритании, и отказаться и от нормативного начисления амортизации, и от контроля использования амортизационных средств. Но подобных конструктивных предложений ни со стороны МЭРТ, ни со стороны Правительства РФ мы не увидели, хотя Правительство РФ согласно статье 104 Конституции РФ обладает правом законодательной инициативы.

Кстати, стоило ли МЭРТ и Правительству РФ так уж возражать против рассматриваемого законопроекта? Как мы видели ранее, предлагаемый проект закона ратует за свободное начисление амортизации, можно сказать, по остаточному принципу, но за контролируемое использование амортизационных средств. То есть, для всех организаций, кроме естественных монополистов, действует ограниченно свободная амортизация основного капитала с предельным значением амортизационный начислений, исключаемых из налогооблагаемой базы по налогу на прибыль, в размере 20 процентов в год от размера основного капитала на начало соответствующего календарного года. Право установления норматива амортизационных начислений принадлежит собственнику организации (индивидуальному или коллективному), причем норматив амортизации не подлежит регистрации, а органы исполнительной власти, которые учитывают или контролируют их размер, определяют его по факту.

В этих условиях, если собственник установит норматив амортизационных начислений равный нулю, что, согласитесь, не превышает 20%, то мы фактически и получим для предприятия модель Великобритании, поскольку амортизационный фонд будет пуст и, таким образом, распределять будет нечего.

Правда, в статье 5 проекта закона имеется интересный абзац:

«Добровольное установление с целью предотвращения недобросовестной конкуренции объединениями организаций минимальных отраслевых нормативов амортизации в установленных данным законом пределах не является нарушением антимонопольного законодательства».

Интересен он тем, что в нем упоминается так называемый минимальный отраслевой норматив амортизации. Но кем он и как определяется, а также чему равно минимальное его значение, сказать трудно. Допускается ли его значение, равное нулю?

К тому же, если признать, что норматив амортизации может быть равен нулю, то возникает вопрос, как определять износ по основным средствам при расчете налога на имущество организаций? Согласно статье 375 НК РФ мы имеем:

«В случае, если для отдельных объектов основных средств начисление амортизации не предусмотрено, стоимость указанных объектов для целей налогообложения определяется как разница между их первоначальной стоимостью и величиной износа, исчисляемой по установленным нормам амортизационных отчислений для целей бухгалтерского учета в конце каждого налогового (отчетного) периода».

Не пришлось бы и в этом случае прибегать к опыту Великобритании.

Единственное, что могло бы оправдать МЭРТ и Правительство РФ в том, что они, ратуя за свободу субъектов экономической деятельности, не стали предлагать полный отказ как от нормативного начисления амортизации, так и от контроля использования амортизационных средств, так это точка зрения в экономической науке, согласно которой чем меньше государство вмешивается в деятельность экономических субъектов, тем лучше. Ибо в этом случае народное хозяйство испытывает меньше возмущающих воздействий (шоков), а это благотворно сказывается на экономическом развитии государства.

Но тогда следовало бы прекратить всякую законотворческую деятельность, чего на самом деле не происходит. И не только в России, но и в других государствах, как развитых, так и развивающихся. А раз так, то закон, который преследует цель положить конец утечке капиталов, вполне имеет право на существование, если законодатель проявит к тому волю. Другое дело, проявит ли ее законодатель.

Вспомните судьбу законопроекта «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», который был впервые внесен в Государственную Думу 18 марта 1997 года. Он претерпел массу метаморфоз, был принят Государственной Думой 4 июня 1999 года и одобрен Советом Федерации 25 июня 1999 года, однако был отклонен Президентом Российской Федерации. Но все-таки после всех перипетий, хотя и в измененном виде, вступил в силу с 1 февраля 2002 года.

А ведь одной из основных причин отклонения Президентом Российской Федерации редакции названного закона от 4 июня 1999 года являлось его противоречие основам конституционного строя Российской Федерации, международным договорам Российской Федерации, ряду федеральных законов, а также подписанной Российской Федерацией Европейской Конвенции "Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности".

Но уж если интересы борьбы с терроризмом и отмыванием доходов, полученных преступным путем, потребовали введения определенных запретов и ограничений, то они были введены вопреки всем рассуждениям о свободе субъектов предпринимательской деятельности. Обходятся все эти рассуждения элементарно – внесением соответствующих оговорок:

1) пункт 8 статьи 7 – «представление в уполномоченный орган работниками организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, сведений и документов в отношении операций и в целях и порядке, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, не является нарушением служебной, банковской, налоговой, коммерческой тайны и тайны связи (в части информации о почтовых переводах денежных средств);

2) пункт 12 статьи 7 – «приостановление операций в соответствии с пунктом 10 настоящей статьи и отказ от выполнения операций в соответствии с пунктом 11 настоящей статьи не являются основанием для возникновения гражданско-правовой ответственности организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, за нарушение условий соответствующих договоров»,

или установлением прямых запретов (см. пункт 5 статьи 7):

«5. Кредитным организациям запрещается:

открывать счета (вклады) на анонимных владельцев, то есть без предоставления открывающим счет (вклад) физическим или юридическим лицом документов, необходимых для его идентификации;

открывать счета (вклады) физическим лицам без личного присутствия лица, открывающего счет (вклад), либо его представителя;

устанавливать и поддерживать отношения с банками-нерезидентами, не имеющими на территориях государств, в которых они зарегистрированы, постоянно действующих органов управления».

Так что при желании ничто не мешает принятию и проведению в жизнь законопроекта «Об обороте основного капитала», нужно только законодателю проявить волю. А ее-то и не оказалось. Или слишком сильным оказалось противодействующее лобби, которое заинтересовано в свободном использовании нормативно начисленных амортизационных отчислений.

Продолжение следует.