Глава банковского комитета Госдумы Владислав Резник написал для Ъ статью о большевистской идеологии в банковском надзоре ЦБ. В сокращенном виде эта статья опубликована в газете "Коммерсантъ" от 23 марта 2007 года. На сайте мы имеем возможность разместить статью господина Резника без каких-либо сокращений.


"Местные суды... руководятся в своих решениях и приговорах законами свергнутых правительств постольку, поскольку таковые не отменены революцией и не противоречат революционной совести и революционному правосознанию".
(Декрет "О суде" № 1. 24 ноября 1917 года)


Революционное правосознание Банка России

Владислав Резник утверждает, что в основе нынешней идеологии банковского надзора ЦБ лежат принципы, неотличимые от логики классовой борьбы

Несколько слов о методологии статьи

Вступая в развернувшуюся по итогам парламентских слушаний дискуссию, хотел бы сделать несколько предварительных замечаний, чтобы более точно определить границы предмета, о котором пойдет речь, и мою собственную позицию в отношении него.

В соответствии с регламентом Госдумы РФ, парламентские слушания организовываются для выяснения фактического положения дел и общественного мнения по вопросам законопроектной деятельности и другим вопросам, находящимся в ведении комитетов и комиссий. Мне представляется важным напомнить это, так как оказывается, что не все участники дискуссии понимают, что слушания являются частью законотворческой процедуры. Я имею в виду некоторое недоумение, высказанное в статье Геннадия Меликьяна (зампреда ЦБ. -- Ъ) по поводу того, что председатель думского Комитета указывает на противоречия в законодательстве. Нескрываемый смысл этого недоумения можно расшифровать так: "если есть противоречия, то это скорее ваша проблема, чем наша, чего ж с больной головы на здоровую-то валить?" Естественно, валить никуда мы не будем, а просто будем помнить, что одной из основных целей слушаний и является выявление законодательных (нормативных) противоречий, обсуждение их и формулировка рекомендаций по коррекции нормотворческой политики всех государственных органов. Поэтому, что касается моей позиции, то ставя эти вопросы я как раз действую вполне логично и последовательно.

Удивляться приходится скорее тому, что точно определенная тема слушаний -- соответствие надзорной политики Банка России требованиям федерального законодательства -- как-то не вызвала энтузиазма у представителей Банка России ни до слушаний, ни после них. На большую часть обозначенных вопросов (допускаю, что может быть и не совсем четко обозначенных) ответов не было получено вовсе, а в отношении некоторой части были получены размытые, уводящие дискуссию в сторону от главных проблем. Тема слушаний не случайно была сформулирована именно таким, а не иным образом.

Дело в том, что существует только один способ определить правильность (истинность) социального поведения любого субъекта -- это законность его действий. Здесь не помогут ровным счетом никакие теоретические дискуссии и абстрактные размышления относительно этого субъекта, поскольку они относятся к сфере намерений, стремлений и желаний. А как известно, даже благие намерения часто ведут к нехорошим последствиям. Право можно уподобить коммуникационной системе -- пока все субъекты двигаются в соответствии с проложенными маршрутами, общество живет и процветает, пусть даже сами маршруты плохи и недостаточны, но если кто-то вдруг в целях достижения всеобщего благоденствия решается начать движение поперек транспортных артерий, вся система может очень быстро впасть в ступор.

Как в этих условиях, когда стороны говорят не вполне об одном и том же, продолжать дискуссию, надеясь на ее продуктивный результат? Я думаю, что следующим образом: позиции, выдвинутые в докладе на слушаниях, я буду считать тезисом, поставленным на обсуждение. Аргументы и мнения моих оппонентов любой степени противоречивости и многоречивости, пусть и данные вне юридического контекста, если они по смыслу относятся к тезису, я буду сводить в единые смысловые "узлы" и считать антитезисом. Хотя безусловно, буду концентрироваться только на основных аргументах моих оппонентов, ибо все детали охватить не смогу в силу объемности вопроса.

Теперь о том, с кем идет дискуссия. От Банка России в публичной форме было заявлено два мнения: Сергея Игнатьева (главы ЦБ. -- Ъ) и Геннадия Меликьяна. Статьи, опубликованные Дмитрием Тулиным (экс-зампредом ЦБ. -- Ъ), я также вправе считать мнением Банка России, поскольку данная в них аргументация схожа с позицией двух указанных выше служащих Банка России, во всяком случае, в отношении затронутых мной проблем. Кроме того, он является не только недавним руководителем надзора, но и одним из его создателей, а следовательно, кому как не ему должна быть известна доминирующая в банковском надзоре идеология. Считаю также, что преданные гласности мысли указных лиц разделяют иные руководители надзора, которые хотя и не считают необходимым высказываться публично, но тоже являются моими оппонентами.

Тезис о субъективизме в действиях Банка России

Проблема состоит в том, что Банк России, используя серьезные противоречия между некоторыми базовыми актами федерального законодательства и Законом "О Банке России", создал систему подзаконных актов, допускающих возможность принятия субъективных решений, которые в конечном итоге приводят к нарушению принципа презумпции невиновности. Если Банк России не принимает этот тезис, то прошу предъявить аргументы, а если принимает, то у нас возникает некоторый набор вариантов действий, вытекающий из этого диагноза: 1) изменять базовые принципы законодательства; 2) менять Закон "О Банке России"; 3) пересматривать подзаконные акты. Эти варианты и следовало бы обсуждать в ходе дискуссии. Так мне казалось...

Но что же мы имеем в качестве антитезиса? Из статьи Геннадия Меликьяна: "...К чему приведет реализация идеи, предполагающей отказ Банка России опираться в своей деятельности на закон "О Банке России?"" Далее убедительно доказывается, что ни к чему хорошему. Позвольте, но ни кто и не предлагает поставить на законе о ЦБ РФ крест, в выводах доклада указывается на необходимость соответствующей коррекции законодательства, и все. Зачем же навязывать общественному мнению ложную дилемму, а потом блестяще доказывать, что дилеммы такой не существует? Какой-то странный прием, не кажется ли Вам? По существу же высказанного мной тезиса в указанной статье содержится только одно замечание: "По моему мнению, между КоАП и законом "О Банке России" действительно существуют некие коллизии". А дальше аргументация сводится к описанному во вступлении к этой статье недоумению, на которое там же и был дан мной ответ.

Поскольку именно этот вопрос я считаю главным и основным, а вовсе не вопрос 115-го закона, который является хоть и вопиющей, но все-таки только производной от общей политики надзора, я разверну свою позицию подробно. Тем более, это имеет смысл сделать, дабы прекратить туманные намеки, содержащиеся в выступлениях моих оппонентов, на то, что парламентские слушания ангажированы некими "теневыми кругами", заинтересованными в "отключении" Банка России от борьбы с "обналичкой".

В первую очередь следует сказать, по моему мнению, отнюдь не случайно, что лица ответственные за надзор не приводят никаких юридических аргументов. Полагаю, что в этом состоит принципиальная позиция руководства Банка России, которое решительно скучнеет при упоминании слов "закон", "процедура", "объективность" и т.д. Почему это происходит? Ответ, в общем-то, дан в тех выступлениях, которые прозвучали. Дмитрий Тулин не только признает принцип произвола в деятельности Банка России, который он трогательно называет принципом "двойных стандартов", но и находит ему теоретическое обоснование: "орган банковского надзора выносит решения в рамках закона, руководствуясь существом вопроса, а не формальными соображениями". В принципе, в этой фразе смысл надзорной политики выражен верно, и состоит он в том, что Банк России в необходимых случаях принимает решения не на основе нормы права, а руководствуясь соображениями содержательного характера.

Не знаю, удивлю ли я уважаемого оппонента, а вместе с ним и иных руководителей банковского надзора, если скажу, что в истории России был период, когда этот правовой принцип доминировал в жизни общества и государства, период этот вошел в историю под названием "военный коммунизм". А тот принцип, который Дмитрий Тулин с пиететом называет "содержательный подход", в нашу историю вошел как принцип "революционного правосознания". Состоит он в том, что представления о реальности некоего лица, принимающего решение относительно судьбы другого лица, ставится выше нормы права. В эпиграф этой статьи данный принцип вынесен в первозданном виде (применительно к нашей революции). Как можно легко убедиться, мысль бывшего зампреда Банка России соответствует ему с абсолютной точностью.

Применение этого принципа в практике революционной борьбы можно проиллюстрировать следующей сценой из романа М. Шолохова "Поднятая целина": "Дай мне ливольверт Макар! -- вылупив глаза, горловым голосом заорал дед Щукарь. -- Дай, пока сердце горит! Я его вместе с хозяйкой жизни р-р-решу!" То есть дед Щукарь под влиянием революционного правосознания был искренне уверен, что он, руководствуясь существом вопроса, которое состояло в необходимости раскулачить хуторского мироеда, может пристрелить и собаку, и супругу классового врага.

Именно принцип революционного правосознания требует снятия всех формальных рамок с правового процесса, поскольку закон -- это уже какая-то устойчивая форма, а сознание - это текучая, неформализованная субстанция. Сейчас -- такая, а в следующую минуту уже другая. Вот что, например, говорил о процессуальных формальностях Декрет "О суде" № 2 от 7.03.18 года: "ст. 14. В отношении доказательств суд не стеснен никакими формальными соображениями и от него зависит по обстоятельствам дела допустить те или иные доказательства". Кто внимательно изучил доклад, прочитанный мной на слушаниях, тот мог сделать вывод о том, что именно этот принцип -- не стесненность формальностями -- был зафиксирован в некоторых нормативных актах Банка России. Сейчас же нам бывший зампред надзорного органа доказывает, что это отнюдь не случайность, а сознательно избранная методология надзора. Что ж, вот именно в этом мы и не сходимся с оппонентами.1

1Я, конечно, далек от мысли, что в ЦБ РФ действует тайная секта поклонников первых декретов советской власти, проповедующая скрытый символизм цифр, но не могу не отметить, что первая статья Дмитрия Тулина с гимном революционному правосознанию в деятельности Банка России была опубликована ровно через 89 лет после издания Декрета "О суде" № 2, т.е. 7 марта 2007 г.



Противостоит только что приведенной позиции идеология законности. Она включает в себя принцип верховенства закона при любых обстоятельствах над мятежным человеческим сознанием. Наша страна кровавыми слезами заплатила за понимание различия между двумя правовыми подходами, и экспериментировать даже в малом у меня нет никакой охоты. В рамках революционного правосознания развитие общества происходит по принципу "один за счет другого". Один социальный класс выживает за счет другого социального класса. Эффект в развитии очень быстрый, но метод затратный -- за коллективизацию и индустриализацию была уплачена цена размером в целый класс крестьянства. Правовое состояние общества предполагает, что развитие идет не за чей-то счет, а опираясь на внутренние силы каждого конкретного организма, биологического или социального. Это, конечно, медленнее, но и издержек нравственного порядка меньше.

Вот, собственно, в этом и состоит радикальное различие в наших позициях. И не надо ничего придумывать о моем коварстве или злокозненности моих сторонников, позиции вполне определились: законности противостоит революционное правосознание, формальности -- содержательность, процедурам -- их отсутствие, доказательствам -- свобода выбора, в конечном итоге, правовому государству -- диктатура пролетариата. Если вы, господа, до сих пор не отдавали себе отчета в том, куда ведет ваша позиция, то хотя бы из-за необходимости проявления теоретических взглядов на надзор стоило затевать эти парламентские слушания.

Ну, а теперь плотнее о самих принципах надзора.

Тезис о закрытости процедуры отзыва лицензии

Как было показано в анализе на слушаниях, процедура отзыва лицензии у банков не является гласной и открытой, что нарушает права банков на судебную защиту. Поскольку никто из моих оппонентов не счел возможным высказаться по поводу этого тезиса, я полагаю, что он очевиден, не требует более никакого обсуждения и Банк России готов работать над исправлением ситуации, тем более, эта работа не требует изменения законодательства.

Тезис о необходимости подробной законодательной регламентации такого института, как "мотивированное суждение"

Для того, чтобы продолжить дискуссию на эту тему, следует зафиксировать все ее этапы, которые мы имеем к этому моменту. В докладе указывалось, что Банк России упреки в субъективизме, связанном с применением "суждений", парирует отсылкой к требованию международных организаций. В докладе было указано, что рекомендации Базельского комитета состоят не в предоставлении национальным банкам орудия правового произвола, а напротив, в требовании сделать это орудие совершенно законным и объективным, содержательно урегулированным и процессуально описанным.

Тезис статьи Геннадия Меликьяна по этому поводу состоит в том, что отказываться в практике надзора от использования этого инструмента не имеет смысла, а вот укрепить его законодательным и нормативным регулированием -- как раз и есть выход из сложившейся ситуации. Странно, но ведь никто и не предлагал отменять этот институт. Выводом из доклада как раз и является необходимость более четкого нормативного регулирования в соответствии с международными принципами. Вновь нельзя не поразиться странному ходу мысли моих оппонентов: видят то, чего нет, и не видят то, что есть. Ну хорошо, что хотя бы таким сложным путем, но мы пришли к единству -- регулировать этот институт законодательно надо. Тем более, что такой пункт стоит в плане работы Банка России, где черным по белому указано на необходимость принять участие в работе по подготовке законопроекта, легализующего мотивированное суждение. То есть, в принципе, необходимость этого уже давно была понятна Банку России, просто до сих пор было некому инициировать эту работу, но теперь при единодушном подходе к нему, вероятно, проблема будет быстро решена.

И все-таки, внимательно изучая аргументы моих оппонентов по поводу мотивированного суждения, я не могу отделаться от мысли, что мы говорим о совершенно разных явлениях. И Геннадий Меликьян и Дмитрий Тулин противопоставляют формальному подходу некий содержательный подход. Тут для прояснения смысла самое время разобраться в терминах, чтобы не оказаться в положении деда Щукаря, который вполне серьезно считал, что "акварель" -- это хорошая девка, "бордюр" -- гулящая баба, а "антресоли" крутить, по его мнению -- любовью заниматься.

Исходя из контекста статей, следует сделать вывод о том, что под формальным подходом уважаемые оппоненты понимают такую ситуацию, при которой решающую силу в надзорном процессе имеют формальные правовые нормы, а под содержательным -- такую, при которой решающую силу имеют профессиональные мотивированные суждения органа банковского надзора. Естественно, они отдают предпочтение содержательному с бесконечными ссылками на международный опыт. Из этого, вероятно, следует сделать вывод, что мысль о законодательном развитии этого института состоит в том, чтобы произвол был санкционирован не нормативными актами Банка России, как сейчас, а законом, и тогда вопрос будет, наконец, снят. Иными словами, при таком понимании правовому реагированию противопоставляется внеправовое вмешательство в дела административно-подчиненного субъекта, и оно объявляется более эффективным. Ну кто бы сомневался, что внеправовое вмешательство гораздо эффективнее правового. Вот интересно, неужели вы, господа, часто ссылаясь в этом вопросе на международный опыт, совершенно серьезно уверены, что развитые западные юрисдикции порождают такую степень произвола, которую вы запрашиваете у российского общественного мнения?

Мне кажется, что эта позиция относительно содержательности подхода является просто рецидивом революционного правосознания, из которой в качестве единственного реального следствия вытекает лишение элементарных прав банков в рамках административного процесса (подробно это было раскрыто в моем докладе на слушаниях). Вот за это вы и боретесь. Но опять же должен сказать руководителям банковского надзора, что вы в этом деле не первые. Предлагаю вам ознакомиться с законодательным закреплением мотивированного суждения образца 1922 г. из тогдашнего Уголовного кодекса РСФСР. "10. В случае отсутствия в Уголовном кодексе прямых указаний на отдельные виды преступлений, наказания или меры социальной защиты применяются согласно статьям Уголовного кодекса, предусматривающим наиболее сходные по важности и роду преступления...".

Если вы не узнали, то я поясню. Что такое мотивированное суждение в рамках революционного правосознания? Это возможность наказывать поднадзорного субъекта за действие, которое формально не является преступлением или правонарушением. Вот к такой простой и ясной формуле и сводятся многоречивые размышления о содержательном надзоре. А для того, чтобы была возможность карать за непреступные действия, необходимо такое право закрепить в нормативном акте, лучше всего -- в законе. Вот это и есть содержательное понимание мотивированного суждения с точки зрения Банка России. И именно это я и называю ложной дилеммой. Не стоит сегодня перед нами такой проблемы, как перенос права произвола из нормативных актов Банка России в федеральный закон. Все-таки бордюр -- это не гулящая баба, это что-то другое.

А какую же проблему действительно стоит решать в соответствии с международными правилами и нашим собственным опытом? Если мы принимаем за факт, что мотивированным суждением является методика выявления нарушений банковского законодательства в случаях, когда признаки нарушения не являются очевидными, тогда с этого пункта мы и начинаем конструирование всего института. Мы должны закрепить материальные критерии суждения, его процессуальную допустимость и возможность оспаривания. Процедуру вынесения самого суждения мы обязаны сделать гласной и открытой. Также необходимо обеспечить процессуальную возможность банку выносить встречное суждение с тем, чтобы суд, рассматривающий дело, выслушивал доводы не только одной стороны, но и другой, а Банк России не имел бы возможности глушить любой процесс доводом об исключительности именно своего суждения.

Кстати, именно в процессуальном равенстве сторон и состоит смысл принципа состязательности сторон, а вовсе не в том, в чем его полагает Дмитрий Тулин -- введением в надзорный процесс дополнительной стороны с правом совещательного голоса, а внутри ЦБ -- разделением функций между структурными подразделениями. Состязательность возможна при равенстве процессуальных прав, поэтому даже если мы введем в надзорный процесс еще с десяток государственных органов и международных наблюдателей, это никак не усилит процессуально слабую сторону -- банки. Точно так же сколько бы не мельчили функции внутри Банка России и не создавали специальные структурные подразделения непонятно, как это отразится на правах банков, неясно, почему конкретно их прав станет от этого больше. Так же дед Щукарь при расстройстве желудка усиливал действие аптекарских банок установкой на живот большого глиняного горшка, который в процессе лечения всосал его хилые телеса до самого позвоночника. Только у него это называлось процессом оздоровления, а у нас будет носить название "система сдержек и противовесов". Нет, не "бордюр" и не "антресоль"... 

Окончание следует.