Разумные меры регулирования признаются неразумными
Традиционные финансовые учреждения продолжали роптать против инструкций, им досаждающих. Игровое поле было таким, на котором “кредитные организации испытывали слишком большое давление, чтобы получить более высокую отдачу на работающие активы, – высказался по этому поводу бывший председатель Комиссии по ценным бумагам и биржам Ричард Бриден. – И они стали оказывать большое давление на регуляторов, чтобы изменить положение дел”.
Банки и сберегательные организации обратились в Конгресс за помощью. В 1980 году закон «О дерегулировании депозитных организаций и денежном контроле» (Depository Institutions Deregulation and Monetary Control Act) аннулировал ограничения на процентные ставки, которые депозитные учреждения могли предложить по своим депозитам. Хотя этот закон удалил существенное регулирующее ограничение для банков и сберегательных организаций, это не могло восстановить их конкурентоспособное преимущество. Вкладчики хотели более высокую ставку дохода, которую банки и сберегательные организации были вправе теперь свободно платить. Но проценты банков и сберегательных организаций, которые могли приносить доходы от ипотеки и других долгосрочных ссуд, были в значительной степени фиксированными и не могли соответствовать их новым издержкам. В то время как их депозитная основа увеличилась, они столкнулись теперь с взвинчиванием процентной ставки. В 1979 году разница в проценте, заработанном банками и сберегательными организациями на самых безопасных инвестициях (однолетних Казначейских векселях), и по выплаченным процентам на депозиты была почти 5.5 процентных пункта; к 1994 году она составила только 2.6 процентных пункта. Кредитные организации потеряли почти 3 процентных пункта преимущества, которым они обладали, когда ставки были ограничены. В 1980 году законодатель сделал недостаточно для того, чтобы уменьшить давление соперников, с которыми столкнулись банки и сберегательные организации.
Законодательство того периода следовало закону 1982 года Гарна-Жермена (Garn-St. Germain Act), который значительно расширил типы ссуд и инвестиций, которые сберегательные организации могли осуществлять. Закон также дал банкам и сберегательным организациям более широкие возможности на рынке ипотеки. Традиционно они рассчитывали на 30-летнюю ипотеку с фиксированной процентной ставкой. Но процент по ипотеке с фиксированной процентной ставкой в их бухгалтерских книгах сжимался как шагреневая кожа из-за инфляции, волна которой поднялась в середине 1970-х и начале 1980-х годов, поэтому и банки и сберегательные организации находили все более и более трудным покрыть повышающиеся издержки своими краткосрочными депозитами. В законе Гарна-Жермена Конгресс стремился уменьшить это несоответствие процентных ставок, разрешая банкам и сберегательным организациям выпускать закладные с устойчивым процентом и более крупным платежом в момент истечения срока ссуды, а также устанавливать регулируемые ставки ипотеки, даже в штатах, где законы штата запрещали эти ссуды.
Для потребителей закладные с устойчивым процентом и более крупным платежом в момент истечения срока ссуды стали более приемлемыми, но только на короткие сроки. Заемщикам с регулируемыми ставками ипотеки нравились более низкие процентные ставки по закладной, когда процентные ставки уменьшались, но ставки по закладной должны будут подниматься, когда процентные ставки повысятся. Для банков и сберегательных организаций регулируемые процентные ставки позволили установить процентную ставку, которая «плавает» по отношению к ставкам по привлеченным от вкладчиков средствам.
Плавающая процентная ставка по закладной защищала банки и сберегательные организации от сжатия процентной ставки, вызванного инфляцией, и переносила риск повышения процентной ставки на заемщиков.
Затем, начиная с 1987 года, ФРС сделала ряд шагов навстречу банкам, чтобы они могли осуществлять деятельность, запрещенную законом Гласса-Стигала и его модификациями. Новые правила разрешали небанковским дочерним компаниям банковских холдингов участвовать в "неподходящей для банков" деятельности, включая продажу или удержание определенных видов ценных бумаг, которые были недопустимы для национальных банков в качестве инвестиций или гарантирования. Для начала ФРС строго ограничила деятельность с этими неподходящими для банков ценными бумаги не более, чем 5% активов или дохода любой дочерней компании.
Со временем, однако, ФРС ослабила эти ограничения. К 1997 году неподходящие для банков ценные бумаги могли составлять до 25% активов или доходов дочерней компании от ценных бумаг. ФРС также ослабила или устранила другие препятствия между традиционными банковскими дочерними компаниями и новыми дочерними структурами банковских холдинговых компаний, которые работали с ценными бумагами.
Тем временем, Управление контролера денежного обращения - Office of the Comptroller of the Currency (OCC), расширило допустимые действия национальных банков, чтобы включить в них те, которые были “функционально эквивалентны или логически вытекали из общепризнанной роли банка”. Среди этих новых видов деятельности были андеррайтинг (гарантирование размещения), а также торговые пари и торговое страхование, известные как производные финансовые инструменты (деривативы), на цены определенных активов. Между 1983 и 1994 годами, OCC расширил перечень деривативов, с которыми банки могли бы иметь дело, чтобы включить в них производные инструменты, связанные с долговыми ценными бумагами (1983), процентными ставками и курсами обмена валют (1988), индексами курсов акций (1988), драгоценными металлами, типа золота и серебра (1991), и акциями (1994).
Председатель ФРС Гринспен и многие другие регуляторы и законодатели поддерживали и поощряли этот сдвиг по направлению к прекращению регулирования финансовых рынков. Они доказывали, что финансовые организации имеют сильные стимулы к защите своих акционеров, и по этой причине – к саморегулированию через улучшение риск-менеджмента. Более того, финансовые рынки достаточно эффективно регулируются через аналитиков, рейтинговые агентства по оценке кредитоспособности, а также инвесторами. Гринспен утверждал, что главный вопрос о правительственном регулировании заключался в том, усилит оно или ослабит частное регулирование.
Выступая перед Конгрессом в 1997 году, он сформулировал задачу такого образа действий: финансовая "модернизация" была необходима, чтобы “удалить устаревшие ограничения, которые не служат никакой полезной цели, которые уменьшают экономическую эффективность, и которые... ограничивают выбор и варианты для потребителя финансовых услуг”. Удаление барьеров “разрешило бы банковским организациям конкурировать более эффективно на их естественных рынках. Результатом стала бы более эффективная финансовая система, предоставляющая лучшие услуги для публики”.
За что боролись, на то и напоролись
В течение 1980-х и начала 1990-х годов банки и сберегательные организации предприняли экспансию в область более рискованных ссуд с более высокими процентными платежами. Они выдавали ссуды нефтяным и газовым производителям, корпорациям, осуществляющим закупки с использованием финансовых рычагов, и финансировали застройщиков жилой и коммерческой недвижимости. Самые крупные коммерческие банки предоставляли денежные ссуды компаниям и правительствам “развивающихся рынков”, например, стран Азии и Латинской Америки. Те рынки предлагали потенциально более высокую прибыль, но были намного более опасны, чем традиционное банковское кредитование.
Последствия появились почти немедленно – особенно на рынках недвижимого имущества с пузырем и массированной чрезмерной застройкой в жилом и коммерческом секторах в отдельных регионах. Например, цены на дома повышались в Техасе на 7% в год в период с 1980 до 1985 года. В Калифорнии цены росли на 13% ежегодно с 1985 по 1990 год. Пузырь лопнул сначала в Техасе в 1985 и 1986 годах, но неприятности быстро распространились с Юго-Востока к штатам центральной Атлантики и Новой Англии, затем назад по всей стране к Калифорнии и Аризоне.
Прежде, чем кризис закончился, цены на дома упали в национальном масштабе на 2.5% с июля 1990 до февраля 1992 года – первое такое падение, начиная с Великой депрессии, – ведомые более крутым падением на региональных рынках. В 1980-х с ипотеками в своих портфелях, получая по ним значительно меньше, чем текущие процентные ставки, с растущими неплатежами по ссудам на жилую и коммерческую недвижимость, вследствие убытков на рынках энергоносителей и закупок с использованием левериджа, а также по заграничным займам, банковская отрасль оказалась разрушенной.
Почти 3000 коммерческих банков и сберегательных организаций обанкротились в процессе того, что стало известным в истории как кризис кредитных организаций 1980-х и начала 1990-х годов. Для сравнения: только 234 банка обанкротились в период с 1934 года по 1980 год. К 1994 году одна шестая страхуемых на федеральном уровне депозитных организаций либо прекратили свою деятельность, либо требовали финансовой помощи, оказывая воздействие на 20% активов банковской системы. Руководители более 1000 банков и сберегательных организаций были обвинены в тяжких уголовных преступлениях. К тому времени, когда чистка со стороны правительства была завершена, окончательная стоимость кризиса составила $ 160 миллиардов.
Несмотря на новые законы, принятые Конгрессом в 1989 и 1991 годах в ответ на кризис сберегательных организаций, которые ужесточили надзор за кредитными организациями, тенденция к отмене государственного регулирования продолжилась.
Почему же не упразднен протекционизм?
Движение за «дерегулирование» сосредоточилось частично на продолжении демонтажа регулирования, которое ограничивало деятельность депозитных организаций на рынках капитала. В 1991 году Министерство финансов выпустило обширное исследование, призывающее к устранению старой регулирующей структуры для банков, включая ликвидацию всех географических ограничений в банковском деле и отмене закона Гласса-Стигала. Исследование убеждало Конгресс отменить эти ограничения в надежде, что крупные общенациональные банки близко связанные с рынками капитала станут более прибыльными и более конкурентоспособными по сравнению с крупнейшими банками Великобритании, Европы и Японии. Отчет утверждал, что содержащиеся в нем предложения позволят банкам воспользоваться инновациями и создать “более сильную, более разнообразную финансовую систему, которая предоставит важные преимущества потребителю и обеспечит существенную защиту налогоплательщику”.
Самые крупные банки подталкивали Конгресс к принятию рекомендаций министерства финансов. В оппозиции были страховые агенты, брокеры недвижимого имущества и малые банки, которые чувствовали себя под угрозой исчезновения в результате того, что крупнейшие банки и их огромные депозитные пулы будут высвобождены для конкуренции без каких-либо ограничений. Палата представителей отклонила предложение Минфина в 1991 году, но подобные предложения были приняты Конгрессом позже в 1990-х годах.
Имея дело с кризисом банков и сберегательных организаций 1980-х и начала 1990-х годов, Конгресс был очень обеспокоен потоком помощи, которая оказывалась высококлассным банкам. В 1984 году федеральные регуляторы спасли Continental Illinois, 7-й по величине крупный национальный банк; в 1988 году First Republic - номер 14; в 1989 году MCorp - номер 36; в 1991 году Bank of New England - номер 33. Эти банки полагались в значительной степени на незастрахованное краткосрочное финансирование, чтобы агрессивно расширять высокорискованное кредитование, что делало их уязвимыми для резких изъятий, как только вера их платежеспособности испарялась. Депозиты, застрахованные FDIC, были защищены от потерь, но регуляторы чувствовали себя обязанными защитить незастрахованных вкладчиков – тех, вклады которых превысили охраняемые по закону лимиты, – чтобы предотвратить потенциальные набеги на банки того же уровня, которые по сообщениям, возможно, испытывали недостаток необходимых активов, чтобы удовлетворить свои обязательства, такие как First Chicago, Bank of America, and Manufacturers Hanover.
Во время слушаний о спасении Continental Illinois Контролер денежного обращения C. Тодд Коновер (C. Todd Conover) заявил, что федеральные регулирующие органы не позволят, чтобы одиннадцать самых крупных банков, представляющих денежные центры, обанкротились. Это было новым принципом регулирования, на который Представитель Штата Коннектикут Стюарт Маккинней (Stewart McKinney) среагировал следующим образом: “Мы имеем новый вид банка. Его называют ‘слишком большим, чтобы банкротить’ – too big to fail (TBTF) – и это удивительный банк”.
В 1990 году в период федерального спасения больших коммерческих банков обанкротился Drexel Burnham Lambert – бывший пятый самый крупный инвестиционный банк в стране. Покалеченный судебными неприятностями и убытками своего портфеля мусорных облигаций, он был принужден к самому крупному до того времени банкротству в отрасли ценных бумаг, когда кредиторы начали избегать его на рынках коммерческих бумаг и сделок репо. В то время как кредиторы, включая другие инвестиционные банки, были испуганы и «переваривали» крупные убытки, правительство не вмешивалось, и банкротство Drexel не вызвало кризиса. До тех пор казалось, что среди финансовых фирм только коммерческие банки считаются слишком крупными, чтобы банкротить их.
В 1991 году Конгресс предпринял попытку ограничить принцип “слишком большой, чтобы банкротить”, приняв Закон об Усовершенствовании Федеральной Корпорации Страхования Депозитов - Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act (FDICIA), который стремился обуздать использование средств налогоплательщиков для спасения обанкротившихся депозитных организаций. FDICIA предписывал, чтобы федеральные регуляторы вмешивались до того как банк или сберегательная организация «нарвались» на неприятности. Кроме того, если организация действительно становилась несостоятельной, FDIC должна была принимать решение в отношении обанкротившейся организации таким образом, чтобы сохранить, по крайней мере, стоимость фонда страхования депозитов, находящегося в FDIC.
Однако законодательство содержало две существенные лазейки. Одна освобождала FDIC от оговорки «по крайней мере, стоимость», если FDIC, Министерство Финансов и ФРС решат, что банкротство организации спровоцирует “системный риск” на рынках. Другая лазейка касалась вопроса, поднятого некоторыми инвестиционными банками Уолл-Стрит, в частности Goldman Sachs: нежелания коммерческих банков помогать фирмам, осуществляющим операции с ценными бумагами, в период неустойчивости рынка; как пример приводилось банкротство Drexel.
Фирмы Уолл-Стрит успешно лоббировали поправки к FDICIA, чтобы разрешить ФРС действовать в качестве кредитора последней инстанция по отношению к инвестиционным банкам, увеличивая ссуды, обеспеченные ценными бумагами инвестиционных банков.
В конечном счете, законодательство 1991 года направило финансовым организациям «смешанное» сообщение: вы не слишком большие, чтобы вас нельзя было банкротить, пока не станете слишком большими, чтобы вас можно было банкротить. Поэтому вопрос о возможности помощи самым крупным и наиболее значимым организациям, как в коммерческом, так и теневом банковском деле, оставался открытым до следующего кризиса, который случился годы спустя.
Во время последнего кризиса непоследовательное обращение правительства с главными финансовыми организациями (намерение спасать Bear Stearns и затем «опекать» Fannie Mae и Freddie Mac сопровождалось его решением не содействовать спасению Lehman Brothers, а затем решением спасать AIG) увеличило неуверенность и панику на рынке.
