Проблемы банковского надзора

Экономические издержки финансовых кризисов настолько возросли, что ни одна страна уже не может их игнорировать. Для стабилизации финансовой системы страны вынуждены все шире использовать механизмы банковского надзора. 

Финансовый надзор и регулирование

 Основными макроориентированными целями банковского надзора являются:

·      зашита вкладчиков от неэффективного управления банками и мошенничества;

·      поддержание стабильности банковского сектора посредством предотвращения "системных рисков" (имеется в виду, что банкротство одного банка может повлечь за собой банкротство нескольких банков и утрату доверия ко всей системе);

·      защита фонда страхования от потерь в тех странах, в которых применяют меры по защите интересов банковских вкладчиков.

В США, Германии, Франции, Японии существует смешанная система банковского надзора, в рамках которой центральный банк разделяет обязанности по надзору с другими государственными органами. Например, в Великобритании, Италии, Нидерландах банковский надзор уполномочены осуществлять исключительно центральные банки, а в Канаде и Швейцарии органы надзора отделены от центрального банка.

С каждым годом страны вынуждены все шире использовать механизмы банковского надзора, однако открытым остается вопрос о том, какие пруденциальные меры и как следует применять, чтобы эффективно противостоять кризисным тенденциям в финансовой сфере. Все зависит от понимания сущности финансовой дестабилизации, ее причин и последствий. По мнению ряда экспертов, можно существенно продвинуться в создании эффективной системы защиты против финансовой дестабилизации, если сконцентрировать усилия на макроэкономическом или макропруденциальном аспекте регулирования банковской деятельности.

Главными критериями различия между микро- и макроэкономическими подходами являются цели пруденциальной политики и модели, используемые для описания рисков (см. таблицу).

Конечная цель макроподхода состоит в ограничении риска дестабилизации финансовой системы, влекущей за собой серьезные потери для реального сектора и экономики в целом. Цель микроподхода – ограничение риска финансовой дестабилизации отдельных кредитно-финансовых учреждений, невзирая на последствия финансового кризиса для экономики. Различие в целях двух подходов отчетливо прослеживаются на конкретном примере – пруденциальном контроле портфеля ценных бумаг. Поскольку существует прямая зависимость между сокращением портфеля ценных бумаг и ухудшением ситуации в реальном секторе экономики, то макропруденциальный подход предполагает ориентацию на предотвращение потерь портфеля ценных бумаг в целом. В отличие от этого микропруденциальный подход предполагает, что основное внимание уделяется предотвращению потерь по отдельным видам ценных бумаг.

Специфика целевой установки определяет характер отбора пруденциальных мер. Так, при макропруденциальном подходе сначала вырабатываются меры, позволяющие сдержать сокращение портфеля ценных бумаг в целом, а затем производится отбор мер с учетом «вклада» отдельных видов ценных бумаг в общее сокращение портфеля фондовых активов. При микропруденциальном подходе отбор мер контроля происходит снизу вверх: сначала определяются меры, которые позволяют снизить риск для отдельных категорий ценных бумаг; в агрегированной виде эти меры воздействуют на портфель ценных бумаг в целом.

Используемая при макропруденциальном подходе модель описания риска основана на предположении, что факторы риска отчасти имеют эндогенный характер (в приведенном примере это связано с характеристиками портфеля ценных бумаг). Микропруденциальный подход исходит из того, что риски являются экзогенными, что полностью вписывается в концепцию частичного равновесия, а потому риски рассматриваются в разрезе отдельных видов ценных бумаг, т. е. отдельных учреждений.

Важно то, что макропруденциальный подход оценивает риски с точки зрения их влияния на валовой продукт, так как признает первостепенную роль финансовой системы как фактора, определяющего динамику реального производства. При микропруденциальном подходе эта взаимосвязь игнорируется.

Апологеты микропруденциального подхода утверждают, что для обеспечения устойчивости финансовой системы достаточно добиться устойчивости отдельных учреждений. Сторонники макропруденциальных мер убеждены, что действия, стабилизирующие финансовую систему в целом, позволяют укрепить финансовое состояние отдельных учреждений.

В практике пруденциального контроля присутствуют и переплетаются отдельные элементы как микро-, так и макроподходов, что связано как с историческими традициями, так и с институциональной структурой регулирования финансовой сферы в отдельных странах (распределением пруденциальных полномочий между центральным банком и другими ведомствами). Так, пруденциальные стандарты обычно определяются исходя из рисков, которым подвергаются отдельные учреждения. Это является признаком микропруденциального подхода; то же касается и оценки состояния учреждения на основе сравнения со средним по сектору уровнем (как точкой отсчета) без учета агрегированных показателей. Однако в политике органов пруденциального контроля присутствуют и элементы макроподхода. Например, контролирующие ведомства часто называют в числе своих целей задачу предотвращения системного риска. Хотя содержание этого понятия остается неопределенным, выделение данной цели свидетельствует о макроподходе к решению стоящих проблем. Макроподход характерен также для мониторинга рисков, который охватывает все кредитно-финансовые учреждения и все аспекты их функционирования, а кроме того, и цены на активы, динамику развития отдельных отраслей, регионов и макроэкономических процессов.

Вопрос о том, какие элементы преобладают в пруденциальном контроле, решается на субъективной основе – каждый эксперт делает свой вывод. Однако с точки зрения политической перспективы проблема заключается в обеспечении баланса между двумя подходами. Вместе с тем существует три важные причины, которые диктуют необходимость усиления макропруденциальной составляющей системы регулирования банковской деятельности.

Первое. Высокие издержки финансовой нестабильности и их последствия. По некоторым оценкам, издержки банковских кризисов могут достичь размера, который выражается двухзначными темпами сокращения ВВП. В жертву, таким образом, могут быть принесены и ВВП, и возможности роста. Глубокие финансовые расстройства могут парализовать стандартные инструменты макроэкономической политики, такие как денежно-кредитная и фискальная политика. В группе промышленно развитых стран это в полной мере подтверждает опыт Японии. Среди стран с формирующимся рынком примеров значительно больше.

Поскольку цель микропруденциального подхода логически обосновывается необходимостью защиты вкладчиков, то есть смысл поддержать эту цель в рамках макроподхода, который направлен на сокращение любых потерь, которые могут понести экономические агенты. Таким образом, макроподход ставит более широкие задачи, в которые входит и цель микроподхода: хотя последний может защитить вкладчиков от прямых потерь, он не избавит их от косвенных последствий финансовых расстройств, которые обычно менее заметны, но коварны и приносят гораздо большие беды людям.

Второе. В условиях баланса между рыночным и государственным регулированием макропруденциальный подход обещает большие экономические достижения. Так как микроподход направлен лишь на ограничение банкротств отдельных учреждений, невзирая на их системные последствия, он неизбежно приведет к преобладанию мер по защите и надзору. Любое банкротство, независимо от масштабов его последствий для экономики в целом, может нанести серьезный ущерб репутации органов надзора. В этом случае существует риск, что рыночные силы окажутся под чрезмерным давлением со стороны государства, ресурсы будут использоваться нерационально, а возможности роста будут принесены в жертву. Более того, такая политика может подстегнуть процессы, против которых она и направлена. Хорошо известна так называемая проблема морального риска: инициативы по мониторингу и ограничению риска (в частности, за счет страхования) впоследствии могут вызвать сильную дестабилизацию.

Это, однако, не означает, что схемы защиты вкладчиков с помощью страхования нежелательны. Ограниченные схемы могут быть достаточно эффективными, в частности, они позволяют снижать потери наиболее уязвимых категорий населения, облегчают решение финансовых проблем с помощью дифференцированных методов и, в конечном счете, способствуют сдвигу в направлении макроподхода в пруденциальной политике. Главное состоит в том, что наилучшим способом реализации цели защиты вкладчиков является комбинация макропруденциального подхода и тщательно спланированных и рассчитанных схем защиты.

Третье. Природа финансовой нестабильности такова, что даже строгий микропруденциальный подход не способен обеспечить надежность и устойчивость финансовой системы. Анализ истоков финансовых кризисов, которые нанесли серьезный макроэкономический ущерб, показал, что вопреки распространенной точке зрения, согласно которой финансовая стабильность обеспечивается микропруденциальной политикой, важную роль играет макроподход. Этот анализ также выявил некоторые специфические характеристики восприятия рисков, которые определяют возможные ответные шаги со стороны регулирующих органов.

При анализе причин финансовой нестабильности ключевое значение имеет выделение системного риска. В объяснении природы системного риска широко распространены три основных подхода. Согласно первому, широкомасштабное расстройство финансовой системы возникает главным образом в результате банкротства отдельных кредитно-финансовых учреждений (это наиболее важная причина). С помощью различных механизмов «вирус» банкротства распространяется по всей финансовой системе. Второй подход связывает риск с эндогенными причинами – действием механизмов амплификации (усиления действия параметров в сложной системе), а не с первоначальным внешним шоком, т. е. экзогенным фактором. К этой точке зрения примыкает третий подход, рассматривающий нестабильность как постоянный фактор. С точки зрения его сторонников, финансовая система по разнообразным причинам изначально уязвима, а потому внезапно возникают шоки, которые затем распространяются по всей системе под воздействием эндогенных факторов – реакций рыночных игроков. Эта схема работает независимо от того, какие конкретные факторы лежат в основе первоначальной уязвимости финансовой системы. Главным источником уязвимости и распространения нестабильности многие сторонники рассматриваемого подхода считают неликвидную структуру портфеля ценных бумаг.

Ключевую роль играют также ликвидные обязательства и угроза изъятия депозитов.

Данная схема возникновения системного риска и банковского кризиса в целом подтверждается событиями последних десятилетий. Можно привести немало примеров того, как банкротства отдельных кредитно-финансовых учреждений, вызванные плохим управлением, через механизмы системы платежей и межбанковских расчетов распространялись на большую часть банковского сектора. Каналами передачи «вируса» кризиса выступают контрактные, информационные и личные (психологические) связи. Однако системный финансовый кризис в гораздо большей степени связан с общей уязвимостью всех кредитно-финансовых учреждений, их подверженностью факторам макроэкономического риска. Финансовые кризисы, вызванные такими факторами, имеют более масштабные и затяжные негативные последствия для реального сектора.

Хотя финансовые кризисы этого типа различаются, в частности, по первоначальному источнику (точке уязвимости), которым могут стать заемщики частного или государственного сектора, по относительной роли внутреннего или внешнего кредитного риска и т. д., у них есть схожие черты, что позволяет выделить общую схему их развития. Обычно такие кризисы начинаются с предварительной фазы, которая характеризуется бумом в экономике, оптимистичными оценками рисков, ослаблением ограничений внешнего финансирования (за счет доступности кредитов) и повышением котировок ценных бумаг. В дальнейшем (под прикрытием позитивных процессов) происходит накопление дисбалансов в реальном и финансовом секторах, растет напряжение в экономике, и в определенный момент процессы начинают развиваться в противоположном направлении. Толчок к смене тенденций может исходить как из финансового (динамика котировок ценных бумаг), так и из реального сектора (спонтанное раскручивание инвестиционного бума). Если в экономике нет буферных механизмов, противостоящих негативным тенденциям, то может разразиться финансовый кризис. В итоге финансовый кризис переплетается с деловым циклом.

Исследование последних финансовых кризисов позволяет обнаружить следующую важную отличительную черту: показатели восприятия риска имеют тенденцию снижаться в течение подъема и в ряде случаев падают до самого низкого уровня перед пиком финансового цикла. В течение подъема котировки ценных бумаг растут, воспринимаемая степень риска снижается, а резервы на покрытие долгов сокращаются. Изменение восприятия риска отражается на поведении экономических агентов (банковских менеджеров), которые начинают уделять меньше внимания антициклическим действиям. Все это создает основы для будущей финансовой дестабилизации.

С точки зрения макропруденциальной политики большое значение имеет анализ генезиса финансового кризиса с учетом временного фактора, что необходимо для своевременного принятия адекватных решений. По вопросу методологии измерения финансового кризиса во времени и используемых показателей существуют разные точки зрения. Так, применяются методологии, основные на данных рейтинговых агентств, внутренних рейтингах банков и моделях кредитного риска. Оценки на базе данных рейтинговых агентств сравнительно менее чувствительны к динамике делового цикла.

Слабым местом оценки на основе внутренних рейтингов банков является то, что методологии этих рейтингов существенно различаются по отдельным кредитно-финансовым учреждениям. Хотя имеющиеся сведения о таких оценках ограничены, они тем не менее свидетельствуют об их высокой зависимости от фазы цикла (процикличности). Очевидно, это объясняется склонностью к адаптации восприятия кредитного риска в зависимости от текущей ситуации и к концентрации внимания на краткосрочной перспективе, которая определяется в основном годовым циклом бухгалтерской отчетности.

Модели кредитного риска не учитывают макроэкономических эффектов. Процикличность соответствующих оценок риска обусловлена использованием данных рейтинговых агентств и рыночной информации, например, о котировках ценных бумаг и кредитных спрэдах. Более того, дальнейшее развитие этих моделей сделает эту процикличность чрезмерной, в частности потому, что они продолжают игнорировать позитивную корреляцию между вероятностью дефолта и обусловленным убытками невыполнением обязательств по долгам, которое до известной степени связано с рецессией.

Интересно, что процикличность оценок риска привлекла внимание экспертов Базельского комитета по банковскому надзору, занимавшихся пересмотром Базельского соглашения о достаточности капитала. Новое соглашение предполагает, что минимальный размер капитала при данном размере портфеля ценных бумаг будет меняться по мере изменения восприятия степени его рискованности, которая измеряется с помощью внешних или внутренних (проводимых банком самостоятельно) рейтингов. Новое соглашение позволит более точно оценивать риск и повысить культуру управления кредитно-финансовыми учреждениями, а в долгосрочном аспекте будет способствовать ограничению процикличности оценок риска.

Окончание следует.