Теория антимонопольного регулирования гласит: если в коммерческие отношения вступают сильная и слабая стороны, то последняя должна быть подвергнута защите со стороны государственных институтов.

Теория жестко зарубается с практикой, как только сильной стороной оказываются сами государственные институты

Это отлично работает на примере кредитных организаций и их заемщиков-физлиц, развивается в практике микрофинансовых отношений. Но теория жестко зарубается с практикой, как только сильной стороной оказываются сами государственные институты. Поле этой брани — госзаказ.

По данным ЕИС в сфере закупок, в 2015 году их объем составил 5,4 трлн рублей. По данным генпрокуратуры, на 1 декабря 2015 года просроченная задолженность госзаказчиков перед поставщиками и подрядчиками составляла 25 млрд рублей. Сильная сторона не платит слабой? Отнюдь!

Профильный закон о госзакупках (№44-ФЗ) имеет целью регулирование отношений, «направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений».

Закон защищает интересы государства перед толпой непонятных поставщиков и подрядчиков, только и мечтающих злоупотребить неудовлетворением нужд страны. Например, выиграть тендер, получить аванс и самоликвидироваться, не исполнив заказ. Статьи 44 и 45 закона о госзакупках ставят надежный заслон на пути таких сценариев, обязывая поставщиков внести обеспечительный депозит или предоставить банковскую гарантию — в размере до 30% от суммы контракта.

Но эти меры создают не проблемы, а расходы. Статья 104 того же закона обязывает заносить в реестр недобросовестных поставщиков всех, кто уклонился от заключения или исполнения контрактов, либо отстранен по решению суда. Два года им запрещено вступать с государством в контрактные отношения! Слабая сторона защищена от произвола сильной? Не совсем. 

Выясняется, что у сильной стороны отсутствуют не только свободные для такого кредитования денежные средства, но и залоги, с помощью которых можно было бы привлечь такие средства в банковской системе

Проблемы начинаются, когда вроде бы сильная сторона госзаказа начинает кредитовать слабую, то есть самого госзаказчика. Происходит этого от того, что отсрочка оплаты по исполненному контракту составляет от 30 дней для малых предприятий до… «согласно конкурсной документации», что может являться синонимом бесконечности для всех остальных. Согласно статье 823 ГК РФ, эта отсрочка не что иное, как «коммерческий кредит». И тут выясняется, что у сильной стороны отсутствуют не только свободные для такого кредитования денежные средства, но и залоги, с помощью которых можно было бы привлечь такие средства в банковской системе. И в этот момент сильная сторона опять становится слабой. И начинает обходить стороной госзакупки, освобождая дорогу на тендеры мощным, финансово устойчивым и финансово независимым поставщикам. Профит? Снова нет!

По данным Минэкономразвития, в 2015 году в рамках госзаказа 40% закупок осуществлялись у единственного поставщика, с тенденцией дальнейшего роста. «Мы имеем чудеса неконкурентности»,— цитирует газета «Коммерсантъ» замминистра экономического развития. Действительно, странно, что поставщики и подрядчики массово отказываются кредитовать госзаказчиков, а те, кто ввязался в госзаказ, уже заняли почетные места в реестре недобросовестных поставщиков — с января по декабрь 2015 года число таких организаций превысило 5,5 тысячи.

Банки кредитующие слабых поставщиков, сами оказываются в позиции слабых: регулятор требует создания повышенных резервов по таким кредитам

Казалось бы, причем здесь банки? При том, что банки готовы кредитовать госзаказчиков, когда они оказываются слабой стороной ( по данным Счетной палаты, на 1 января 2016 года государственный долг субъектов РФ составил 2 трлн 318,6 млрд рублей, 41,6% из них — задолженность перед коммерческими банками). Банки готовы кредитовать и поставщиков, когда те — слабая сторона. Но банки, кредитующие слабых поставщиков, сами оказываются в позиции слабых: регулятор требует создания повышенных резервов по таким кредитам, а единственным необремененным обеспечением по таким кредитам зачастую оказываются права требования к госзаказчику. Только получить эти права требования в качестве залога банки не могут. Почему?

Потому что для эффективной защиты своих прав кредитора банки разумно обращаются к гражданскому законодательству, к главе 43 ГК РФ «Финансирование под уступку денежного требования»: уступил поставщик право получения выручки с госзаказчика — получил деньги. Никаких сложных схем — поставщик направляет заказчику уведомление: «Для своевременного исполнения неоплаченных этапов госзаказа привлечены денежные средства в банке N, дальнейшие платежи по контракту прошу направлять по реквизитам этого банка».

Раз уже поставщик кредитует госзаказчика, на него должны распространяться права кредитора, тем более что задолженность по госконтракту отражается на его балансе как актив. И он из слабой стороны (без денег и залогов) становится сильной (с деньгами, привлеченными под залог актива — дебиторской задолженности). И даже начинает чаще участвовать в тендерах госзаказа, увеличивая их конкурентность. И шансов переметнуться в реестр недобросовестных поставщиков у такого кредитора гораздо меньше: финансирование поставщик получает только при наличии акта и счета-фактуры, подписанных заказчиком.

Не ради этого ли создавалась федеральная контрактная система с многотомной и ежеквартально меняющейся законодательной базой?

«Нет! — говорит замминистра финансов в переписке с банком.— Перечисление денежных средств государственным заказчиком возможно только исполнителю государственного контракта, а не третьему лицу».

«Уступка по госконтрактам у нас вообще запрещена!»

«Нет! — говорит замминистра экономического развития в переписке с главой делового объединения.— Законом №44-ФЗ не регулируются отношения по предоставлению банком кредитных средств поставщикам. К отношениям в сфере государственных и муниципальных закупок не применяются положения статьи 824 ГК РФ о возможности уступки прав требований по кредитным договорам».

«Нет! — хором говорят представители Минфина и Минэкономразвития.— Уступка по госконтрактам у нас вообще запрещена!»

«О’key! — говорят поставщики (исполнители, подрядчики).— Вы, уважаемые заказчики, как-нибудь сами обеспечивайте государственные и муниципальные нужды, эффективность и результативность, а мы как-нибудь сами изыщем оборотные средства».

Чем заканчивается такая самодеятельность, особенно в городах и районах, находящихся на существенном удалении от зданий федеральных министерств, можно проиллюстрировать историей «отношений в сфере государственных и муниципальных закупок» между ДСК «Русь» и домом культуры села Ивановка Ивановского района Амурской области.

Отношения эти стали достоянием общественности благодаря разбирательству в областном арбитражном суде. Дому культуры требовался капремонт. ДСК требовались заказы. Когда они встретились при заключении муниципального контракта как заказчик и подрядчик, с деньгами было туго у обеих сторон. ДСК не смог выполнить работы в срок и с надлежащим качеством, а дом культуры оплатил только те работы, которые принял, уменьшил сумму по контракту за счет штрафов и неустоек, а муниципальный контракт расторг.

Не получив ожидавшихся средств, ДСК обратился к МФО «Мой займ город Благовещенск» и продал ему права требования к администрации Ивановского района по расторгнутому муниципальному контракту. Неискушенная МФО не только выплатила поставщику 1 млн рублей финансирования в счет уступленного требования (комиссия 10% в месяц), но и выдала микрозаймы на сопоставимую сумму четырем руководителям ДСК. Оплачивать невыполненные работы заказчик не собирался, а по договору с МФО ответственность за невозврат выплаченного финансирования на ДСК не возлагалась. Выждав около года, МФО обратилась в суд с иском к дому культуры о взыскании 4,5 млн рублей долга и комиссий. По итогам разбирательств судья Ольга Косарева вынесла решение: в иске МФО к муниципальному заказчику отказать, задолженность в размере 2,3 млн рублей перед истцом обязан погасить сам ДСК, остальные 2,2 млн рублей, выданные в качестве микрозаймов, к делу не относятся…

Слабой стороной в описанных взаимоотношениях можно назвать только инвесторов МФО

Морали у этой истории пока нет. Администрация Ивановского района Амурской области продолжает ремонтировать дом культуры. ДСК «Русь» в реестре недобросовестных поставщиков или банкротов не значится, следовательно, сохраняет право участия в государственных и муниципальных закупках. МФО «Мой займ город Благовещенск» по-прежнему фигурирует в реестре Банка России. Слабой стороной в описанных взаимоотношениях можно назвать только инвесторов МФО — они вряд ли получат доход от операций с ДСК. Ну так это их предпринимательский риск.

Возможность и порядок привлечения поставщиками финансирования под уступку денежного требования к заказчикам в законе №44-ФЗ по-прежнему отсутствует, а сама уступка запрещена, по факту, лишь устными и письменными разъяснениями должностных лиц.

Сферу госзаказа пока еще можно назвать «рынком покупателя», который определяет правила игры и устанавливает баланс силы в свою пользу

В таких условиях частные компании, заинтересованные становиться поставщиками для государственных и муниципальных нужд, обречены на статус слабой стороны. Вернее, курицы, несущей золотые яйца налоговых поступлений в бюджеты различных уровней. Тех самых поступлений, которые должны позволить оплачивать дальнейшие закупки для государственных нужд.

Сферу госзаказа пока еще можно назвать «рынком покупателя», который определяет правила игры и устанавливает баланс силы в свою пользу. Но российская экономика падает третий год подряд, погребая под собой действующих и потенциальных поставщиков, исполнителей и подрядчиков госзаказа. Лишая их права на финансовую поддержку, ответственные ведомства создают основу для перехода госзаказа в состояние «рынка продавца» — когда объем государственных и муниципальных нужд оказывается больше, чем число субъектов экономики, способных эти нужды удовлетворить качественно, в срок и в соответствии с конкурсной документацией… Мышка прибежала, хвостиком махнула, яичница готова, а аппетита нет…